Participación Ciudadana

Advertencia: Si un congresista lee esto, puede tener serias consecuencias…

2010-01-25T07:24:00.000-08:00

Advertencia: Si un congresista lee esto, puede tener serias consecuencias…

Los Filibusters en el senado nortemericano.

Legislación sobre participación ciudadana en municipalidades: fortalezas y debilidades

2010-01-24T18:47:00.000-08:00

* Publicado para la revista de Red Perú, diciembre 2009.

Han transcurrido ya quince años desde la promulgación de la Ley de Participación y Control Ciudadanos (Ley 26300), que estableció las reglas generales para el ejercicio de los mecanismos de participación y vigilancia ciudadana en el Perú.

Siete años desde la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización, donde se señala que las municipalidades deben debatir sus planes y presupuestos con la participación de sus vecinos. Seis años desde que se promulgó la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, estableciéndose el presupuesto participativo en el Perú y casi seis años desde que se promulgó la Ley Marco del Presupuesto Participativo.

Estas leyes marcaron un hito frente a las formas cómo los ciudadanos se relacionaban con sus representantes y gracias a ellas el Perú cuenta hoy con interesantes mecanismos de participación y vigilancia ciudadana.

Este artículo busca hacer un análisis de los avances de la legislación existente en materia de participación ciudadana en el ámbito municipal para invitar a una reflexión respecto a qué aspectos podemos mejorar y debemos exigir que se mejoren como sociedad civil.

1. Principales problemas encontrados en torno a los procesos de participación ciudadana en gobiernos municipales

Diversas organizaciones de la sociedad civil han advertido los problemas que existen en torno a los procesos de participación ciudadana a nivel de gobiernos locales, entre los que destacamos:

1.1. La ausencia de planes de desarrollo de capacidades que repercute en la calidad de la participación:

Por un lado los funcionarios municipales no están adecuadamente informados sobre los distintos mecanismos de participación que existen y por el otro lado, la ciudadanía en general desconoce los mecanismos de accountability que puede activar.

Son pocas las municipalidades que ejercen una labor de docencia cívica y que tienen un programa de desarrollo de capacidades políticas. Este desconocimiento de los procesos participativos repercute directamente en la baja calidad de la participación.

He tenido la oportunidad de acompañar procesos en Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho, Miraflores y de conversar con funcionarios municipales y hay una coincidencia en torno a que es necesario mejorar la calidad de la participación ciudadana. A menudo las organizaciones sociales y los vecinos no logran consolidar una visión macro ni debatir los grandes problemas vecinales. Se debate únicamente una visión de lo inmediato, de lo barrial, obviándose el debate de las prioridades como ciudad. Unido a esto, en el caso del presupuesto participativo, las organizaciones vecinales desconocen lo que es un proyecto de inversión o cómo funciona la dinámica de este proceso, afectándose así la calidad de la participación.

Es necesario que se impulsen planes de fortalecimiento de capacidades ya que aún falta mucho camino por recorrer en torno a la construcción de ciudadanía en el Perú.

1.2. Los costos de la participación son altos:

Ejercer nuestros derechos como ciudadanos tiene un costo innegable. Existen problemas para que las organizaciones de la sociedad civil participen en los presupuestos participativos provinciales por los costos que tienen que asumir de transporte, alojamiento, alimentación, materiales, entre otros. Es común escuchar cuando se conversa con dirigentes vecinales de diversos departamentos del Perú, que a menudo no cuentan con apoyo de sus propias organizaciones o de sus vecinos para poder ejercer de manera eficiente la vigilancia ciudadana. Por ejemplo, en el caso de los Comités de Vigilancia, necesitan de instituciones que los asesoren legalmente.

1.3. Poca renovación a nivel de dirigentes de las juntas vecinales y las organizaciones sociales de base:

Las dirigencias no se renuevan, probablemente debido a la escasa participación ciudadana y, en otros casos, a una cultura poco democrática. En el caso de las juntas vecinales por lo general se trata de los mismos vecinos que van rotándose en los cargos sin renovarse. Como mencionamos, la participación ciudadana tiene costos de dinero, pero también costos de tiempo que explicaría por qué los jóvenes tienen una escasa participación en estos espacios.

De otro lado, tampoco se ha construido una oferta atractiva que fomente la renovación de dirigentes ni la participación juvenil por parte de las municipalidades. Son pocos los programas que existen para fomentar la participación de los jóvenes en los espacios de debate público y tampoco el Consejo Nacional de la Juventud los ha impulsado.

1.4. Presupuestos participativos se convocan sólo para cumplir con la ley:

Muchas municipalidades no realizan un esfuerzo por convocar a la mayor cantidad de vecinos y organizaciones para el proceso del presupuesto participativo, limitándose únicamente a cumplir con lo que manda la ley y realizando procesos con escasa participación ciudadana. Así se desnaturaliza el presupuesto participativo como espacio de diálogo y concertación de los grandes temas de las ciudades y se limita únicamente a talleres con unos pocos participantes, donde los acuerdos no son ni socializados ni publicitados.

1.5. Bajos niveles de participación ciudadana:

Paradójicamente, en algunos distritos existe más oferta que demanda. Las gestiones municipales brindan espacios que son desaprovechados debido a una escasa participación ciudadana. Por ejemplo en el caso de las elecciones para juntas vecinales, son muy pocos los vecinos que participan postulando o eligiendo a sus representantes. Es muy poco el porcentaje de vecinos de una municipio que participa activamente en los asuntos locales, tal vez por el descontento y apatía general que existe en torno a la política. Si vemos otras realidades podemos decir que existe en el mundo una baja de la participación ciudadana que solamente se activa en momentos de crisis.

La baja participación es también una consecuencia de la falta de planes de promoción y capacitación; la escasa difusión que se hace de los espacios y mecanismos; la desidia de algunas autoridades y funcionarios y el incumplimiento de los acuerdos celebrados en los procesos. Por todo lo señalado anteriormente, procesos como la formulación del plan de desarrollo concertado o los presupuestos participativos no logran consolidarse en el Perú y las organizaciones no se empoderan, pese a que estos procesos ya tienen varios años.

A manera de conclusión podemos señalar que los problemas encontrados pueden enfrentarse si se logra combinar el liderazgo democrático de los alcaldes; voluntad política para promover la participación y cumplir con los acuerdos; una mayor capacitación de la sociedad civil y la eliminación las trabas burocráticas que dificultan la participación ciudadana.

2. Fortalezas de nuestra legislación:

Tenemos un marco normativo que a diferencia de otros países de América del Sur otorga un conjunto muy amplio de derechos de control y participación ciudadanos.

Por ejemplo, la revocatoria de autoridades municipales está contemplada sólo en Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú. En el caso la obligación de realizar procesos de rendición de cuentas, sólo Perú y Venezuela tienen normas que señalan que los alcaldes deben rendir cuentas ante sus vecinos, limitándose el resto de países como Chile, Costa Rica, México y Panamá ha señalar que los alcaldes deben rendir cuentas ante la contraloría o quien haga sus veces.

Entre las principales fortalezas de nuestra legislación es importante señalar:

2.1. Consagración de los derechos de participación y vigilancia ciudadana

a nivel constitucional:

Nuestra Constitución Política consagra estos derechos en sus artículos 2º y 31º. Además el presupuesto participativo está contemplado en el artículo 199º al igual que la rendición de cuentas. Es positivo que estos derechos y mecanismos de participación y vigilancia se encuentren contemplados a nivel constitucional ya que en caso de que sean vulnerados se puede activar los mecanismos para garantizar su ejercicio.

2.2. Existe un marco legislativo que regula los derechos de

participación y control:

La Ley 26300 regula el ejercicio de los derechos de la revocatoria de autoridades, la iniciativa legislativa y la demanda de rendición de cuentas. Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades también los contempla y añade el referéndum, el cabildo abierto, la participación en las juntas vecinales y los comités de gestión. También contamos con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública como mecanismo de accountability municipal.

2.3. Contamos con la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su reglamento:

Somos el único país de América Latina junto con República Dominicana que tiene presupuestos participativos obligatorios a nivel municipal. Esto significa que es obligatorio convocar al proceso del presupuesto participativo. Si un alcalde no convoca a este proceso puede ser denunciado ante la Contraloría y también penalmente por delito de abuso de autoridad y delito de omisión de actos funcionales.

2.4. La sociedad civil tiene una cuota de participación en los Consejos de Coordinación Locales distritales y provinciales:

Es obligatorio contar con Consejos de Coordinación integrados por representantes de la sociedad civil en un porcentaje del 40%, tanto a nivel municipal como regional. Es importante que se logre posicionar a los Consejos de Coordinación como espacios de concertación, donde deben debatirse los proyectos de inversión y la visión de desarrollo.

2.5. Contamos con un sistema que regula la inversión pública:

Si bien el SNIP tiene críticos, ayuda a ordenar la inversión y a evitar que se ejecuten proyectos sin sustento técnico. Esto debe ser complementado con una mayor articulación entre niveles de gobierno, más ahora en que estamos apuntando a un presupuesto por resultados.

3. Debilidades de nuestra legislación:

Uno de los problemas que debemos enfrentar es la visión que todavía tienen algunos

alcaldes y funcionarios municipales respecto a la participación ciudadana. Para algunas autoridades, la participación ciudadana es vista como un obstáculo y no como una fortaleza. Pocos son los alcaldes que realmente tienen una vocación participativa y que promueven estos mecanismos.

A menudo existen voces que expresan su incomodidad ante el presupuesto participativo y que consideran que los ciudadanos no están preparados para debatir planes y proyectos. Existen funcionarios públicos que consideran que la participación ciudadana entorpece su trabajo y no asumen todavía que la nueva gerencia pública no se puede concebir al margen de los ciudadanos.

De otro lado, la vigilancia ciudadana en muchos casos se ha planteado como una confrontación ocasionando que los alcaldes no perciban sus beneficios, ya que no se han difundido muchas experiencias exitosas de monitoreo. La vigilancia ciudadana hay que tratar de plantearla en términos de un monitoreo participativo que pueda generar efectos positivos para mejorar una gestión municipal.

Hoy existen en el mundo experiencias de participación ciudadana en todos los continentes y actualmente se están consolidando mecanismos de e-democracia a nivel mundial. En ese sentido, es preocupante que existan voces en el Perú que planteen restringir los derechos ya adquiridos, cuando el debate mundial es respecto a cómo ampliarlos y mejorarlos.

3.1. Nuestra legislación establece vallas muy altas que imposibilitan en la práctica la participación y la vigilancia ciudadana:

Nuestra Ley de Participación y Control Ciudadanos (Ley 26300) ha establecido vallas tan altas para ejercer estos derechos que en la práctica imposibilita su ejercicio. A nivel municipal tenemos los derechos de iniciativa en la formación de ordenanzas, referéndum municipal, revocatoria y demanda de rendición de cuentas, pero su ejercicio exige una serie de requisitos que prácticamente los imposibilitan. Salvo la revocatoria, que puede ser ejercida en pequeñas circunscripciones, el resto de derechos permanece en el papel sin que haya sido posible todavía plantear una reforma seria a esta ley.

Por ejemplo, para poder plantear una revocatoria se necesita recolectar las firmas del 25% del electorado de un distrito. Solamente en el caso del distrito de Barranco en Lima, se necesitaría presentar un aproximado de 13,000 firmas; en el caso de La Victoria se requieren más de 50,000 firmas. Recientemente se promulgó la Ley 29313º que modifica el porcentaje de firmas necesario para solicitar una “demanda de rendición de cuentas”; hoy debe exigirlo el 10% de la población electoral con un máximo de 25,000 firmas. Es decir que si los vecinos de Barranco desean que su alcalde les rinda cuentas deben presentar 5,500 firmas; los vecinos de Breña 10,800 firmas; los de Jesús María 9,000 firmas y los del Rímac 16,000 firmas.

Es importante diferenciar entre la “demanda de rendición de cuentas” y la “rendición de cuentas”. La “rendición de cuentas” ocurre cuando una autoridad explica a los ciudadanos las acciones realizadas durante su gestión y cómo ha ejecutado el presupuesto, esto se debe realizar antes de que se inicien los talleres del presupuesto participativo. En cambio, la “demanda de rendición de cuentas” es un mecanismo de control regulado en la Ley 26300 mediante la cual los vecinos de una localidad interpelan a sus autoridades sobre el uso de los recursos públicos. Debe solicitarse por el 20% de los electores de un distrito y acompañarse de un pliego de preguntas. El Jurado Nacional de Elecciones otorga a la autoridad un plazo de 60 días para responder.

Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades no ha reglamentado de manera adecuada diversos mecanismos de participación y control como las consultas ciudadanas, la iniciativa en la formación de ordenanzas municipales, el cabildo abierto o los comités de gestión. Los alcaldes no han cumplido con implementar estos mecanismos de participación y la Ley Orgánica de Municipalidades cae en el error de colocar también vallas muy altas que impiden ejercer estos derechos.

3.2. No existen mecanismos adecuados para sancionar el incumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información:

En el año 2002 se promulgó ley de Transparencia y Acceso a la Información, una de las más importantes normas en materia de lucha contra la corrupción y que otorga a los ciudadanos el derecho a solicitar la información que posea toda entidad pública.

Si bien tenemos un marco legal que garantiza el acceso a la información pública, existen municipalidades que no cumplen con respetarla, ocasionando que se vulnere el derecho a la vigilancia ciudadana. El gran problema de esta ley es que no cuenta con mecanismos efectivos que garanticen su cumplimiento, no sólo respecto a la entrega de la información, también respecto a la información que debe publicarse en las páginas webs de las municipalidades.

La Contraloría de la República debería ejercer un mayor control respecto a su cumplimiento y establecer mecanismos de denuncia más eficaces para el ciudadano. Si bien el ciudadano puede interponer un Habeas Data, siempre es engorroso tener que recurrir al poder judicial, que además puede resolver el caso cuando el alcalde haya concluido su periodo municipal.

3.3. No se establece la obligatoriedad de realizar audiencias públicas de rendición de cuentas:

La Ley Orgánica de Municipalidades es muy escueta en el tema de la rendición de cuentas de los alcaldes y regidores. Debería reformarse la Ley Orgánica de Municipalidades para que los alcaldes y regidores rindan cuentas sobre su gestión por lo menos dos veces al año y en audiencias públicas que cuenten con la participación de observadores como la Onpe y donde se garantice que los vecinos también puedan formular preguntas y observaciones.

3.4. La Ley Marco del Presupuesto Participativo debe ser revisada:

La Ley Marco del Presupuesto Participativo no contempla la diversidad de municipalidades que existe. No se puede legislar de manera uniforme para municipalidades provinciales y distritales, rurales y urbanas sin contemplar que son realidades distintas. Nuestro proceso del presupuesto participativo es igual tanto para gobiernos municipales como regionales, sin haberse contemplado la riqueza de experiencias desarrolladas antes de la vigencia de la ley.

Asimismo, no se han regulado de manera adecuada los Consejos de Coordinación Locales distritales y provinciales. Consideramos que la composición debería reformularse, aumentando la participación de la sociedad civil y también debería ampliarse el número de reuniones ordinarias. En cuanto a los requisitos para participar en los Consejos de Coordinación Locales Distritales y Provinciales, consideramos que no se debe exigir a las organizaciones de la sociedad civil que cuenten con tres años de actividad y personería jurídica ya que es un requisito oneroso y que dificulta la participación de organizaciones juveniles.

En esta línea de mayor apertura, consideramos que además debería garantizarse la participación de la sociedad civil en el equipo técnico del presupuesto participativo con voz y con voto. Finalmente, no se han establecido sanciones por no convocar al presupuesto participativo o por no cumplir con sus acuerdos. Debería contemplarse sanciones como la vacancia de los alcaldes y la inhabilitación de los funcionarios.

A manera de conclusión:

A nuestro juicio, la ausencia de planes de capacitación y promoción de la participación ciudadana repercuten directamente en los funcionarios y en la sociedad civil, afectando la calidad de los procesos participativos y el empoderamiento de los ciudadanos. Es fundamental sensibilizar a los funcionarios municipales y a los partidos políticos sobre la importancia de la participación ciudadana

El año pasado, el Congreso de la República aprobó importantes modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades, que lamentablemente fueron observadas por el Presidente de la República y por el ex primer ministro Yehude Simons y que están a la espera de su ratificación por el Congreso. Las modificaciones más destacables son:

Establece el carácter vinculante de los acuerdos del Consejo de Coordinación Local.
Se abre la posibilidad de ampliar la participación de la sociedad civil en el Consejo de Coordinación Local, en un porcentaje mayor al 40% que existe actualmente.
Flexibiliza los requisitos para ser elegido miembro del Consejo de Coordinación Local, eliminando la exigencia de contar con tres años de actividad y personería jurídica.
Establece que el Consejo de Coordinación Local debe reunirse por lo menos cuatro veces al año.
Permite que un tercio de los integrantes de la sociedad civil pueda exigir la convocatoria extraordinaria de Consejo de Coordinación Local.
Establece la obligación de los alcaldes de rendir cuentas dos veces al año en audiencias públicas.
Contempla la suspensión de los alcaldes que no rindan cuentas o que no cumplan con convocar al Consejo de Coordinación Local o al presupuesto participativo.

De la sociedad civil y de los políticos dependerá que se aprovechen estos mecanismos y que se generen espacios de concertación que logren consolidarse como instancias de diálogo y debate democrático. Tenemos los instrumentos, hay que mejorarlos y aprender a ejercerlos.

Foro del Buen Gobierno Municipal

2009-07-13T08:11:00.001-07:00

Evento creado para funcionarios municipales e interesados en la problemática edil.

Se tocarán los principales temas: seguridad ciudadana, protección del medio ambiente, tributación municipal, contrataciones y adquisiciones, relación con el ciudadano, urbanismo y transporte.

Inversión:
Estudiantes: S/.35.00
Tarifa corporativa (a partir de 4 personas) y suscriptores: S/. 50.00
Público en general: S/. 60.00

Reservas:
626-2000 anx. 5391
Fax: 4446495
gobiernomunicipal@themisderecho.org
Oficina de THEMIS en el 2do piso de la Facultad de Derecho de la PUCP.

Debilidades de la legislación peruana sobre participación ciudadana

2009-07-02T10:46:00.000-07:00

Sin duda las experiencias desarrolladas en el Perú han sido muy ricas y los procesos participativos han experimentado un proceso de aprendizaje y de ajuste. Sin embargo, subsisten una serie de problemas que la legislación no ha podido solucionar o que en algunos casos ha generado. Este artículo invita a una reflexión respecto a qué podemos mejorar y debemos exigir que se mejore como sociedad civil.

Debilidades de nuestra legislación:

· La Ley 26300 establece vallas muy altas para ejercer los derechos de participación y control: Es necesario que se genere un debate en la sociedad civil y que se haga incidencia en el Çongreso para que se flexibilice esta norma, caso contrario estos derechos únicamente existirán en el papel. La Defensoría del Pueblo podría plantear una reforma de esta ley.

· La Ley Orgánica de Municipalidades no ha reglamentado de manera adecuada diversos mecanismos de accountability municipal: Las consultas ciudadanas, la iniciativa en la formación de ordenanzas municipales, el cabildo abierto o los comités de gestión no han sido desarrollados adecuadamente. Los alcaldes no han cumplido con implementar estos mecanismos de participación y la LOM cae en el error de colocar también vallas muy altas que impiden ejercer estos derechos.

· La Ley Marco del Presupuesto Participativo no contempla la diversidad existente en las municipalidades: No se puede legislar de manera uniforme para municipalidades provinciales y distritales, rurales y urbanas sin contemplar que son realidades distintas.

· No se ha regulado de manera adecuada a los Consejos de Coordinación Local: La composición debería reformularse, aumentando la participación de la sociedad civil. También debería ampliarse el número de reuniones ordinarias y no exigir a las organizaciones de la sociedad civil que cuenten con tres años de actividad y personería jurídica ya que es un requisito oneroso y que dificulta la participación de organizaciones juveniles. Además los CCLs deberían ser quienes lideren el proceso en todas sus fases.

· No se establece la obligatoriedad de realizar audiencias públicas de rendición de cuentas: Debería reformarse la LOM y la Ley Marco del Presupuesto Participativo para exigir que los alcaldes rindan cuentas sobre su gestión y la ejecución de los proyectos por lo menos dos veces al año y en una audiencia pública que cuente con la participación de veedores y de la Onpe.

· No se garantiza en la Ley Marco del Presupuesto Participativo la participación de la sociedad civil en el equipo técnico: La sociedad civil debería integrar el equipo técnico del presupuesto participativo con derecho a voz y voto.
· No se han establecido sanciones por no convocar al presupuesto participativo o por no cumplir con sus acuerdos: Debería contemplarse sanciones como la vacancia de los alcaldes y la inhabilitación de los funcionarios.

Actualmente el Congreso ha aprobado importantes modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades que están a la espera de su promulgación por el Presidente de la República. Todavía no ha entrado esta ley en vigencia, esperamos que sea ratificada ya que contempla:
El carácter vinculante de los acuerdos de los Consejos de Coordinación Local.
Abre la posibilidad de ampliar la participación de la sociedad civil en un porcentaje mayor al 40% que existe actualmente.
Flexibiliza los requisitos para ser elegido miembro del CCLD eliminando los tres años de actividad y la personería jurídica.
Establece que el Consejo de Coordinación Local Distrital debe reunirse por lo menos cuatro veces al año.
Permite que un tercio de los integrantes de la sociedad civil pueda exigir la convocatoria extraordinaria de los Consejos de Coordinación Locales.
Establece la obligación de los alcaldes de rendir cuentas dos veces al año en audiencias públicas.
Contempla la suspensión de los alcaldes que no rindan cuentas o que no cumplan con convocar al Consejo de Coordinación Local o al presupuesto participativo.

Finalmente, consideramos que si bien hay varios aspectos que deben reformarse en nuestra legislación, es positivo que contemos con un marco normativo que regule el ejercicio de estos derechos y que nos sitúa frente a otros países de América Latina en una posición privilegiada.

Por ejemplo el Perú frente a Chile, Argentina o Brasil sí cuenta con la revocatoria de alcaldes. En materia de acceso a la información estamos en mejor posición que Argentina o Bolivia ya que sí contamos con una norma que lo regula.

De la sociedad civil y de los políticos dependerá que se aprovechen estos mecanismos y que se generen espacios de concertación que logren consolidarse como instancias de diálogo y debate democrático. Tenemos los instrumentos, hay que mejorarlos y aprender a ejercerlos.

Fortalezas de las normas de participación ciudadana en el Perú

2009-07-02T10:38:00.000-07:00

Tenemos un marco normativo que a diferencia de otros países de América del Sur otorga un conjunto muy amplio de derechos de control y participación ciudadanos. Por ejemplo, la revocatoria de autoridades municipales está contemplada sólo en Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú.

En el caso de los procesos de rendición de cuentas, sólo Perú y Venezuela tienen normas que señalan que los alcaldes deben rendir cuentas ante sus vecinos, limitándose el resto de países como Chile, Costa Rica, México y Panamá a señalar que los alcaldes deben rendir cuentas ante la contraloría o quien haga sus veces. Igual sucede con las leyes que regulan el acceso a la información publica; en el caso de Sudamérica sólo tienen una norma reguladora Colombia, Ecuador, Chile, Perú y Brasil.

Fortalezas de nuestra legislación:

- Consagración de los derechos de participación y vigilancia ciudadana a nivel constitucional:

Nuestra Carta Magna consagra estos derechos en sus artículos 2º y 31º. Además el presupuesto participativo está contemplado en el artículo 199º al igual que la rendición de cuentas. Es positivo que estos derechos y mecanismos de participación y vigilancia se encuentren contemplados a nivel constitucional ya que en caso de que sean vulnerados se puede activar los mecanismos para garantizar su ejercicio.

- Existe un marco legislativo que regula los derechos de participación y control: La Ley 26300 regula el ejercicio de los derechos de la revocatoria de autoridades, la iniciativa legislativa y la demanda de rendición de cuentas. Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades también los contempla y añade el referéndum, el cabildo abierto, la participación en las juntas vecinales y los comités de gestión. También contamos con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública como mecanismo de accountability.

- Contamos con la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su reglamento: Somos el único país de América Latina junto con República Dominicana que tiene presupuestos participativos obligatorios a nivel municipal.

- Es obligatorio convocar al proceso del presupuesto participativo:

Si un alcalde no convoca a este proceso puede ser denunciado ante la Contraloría y también penalmente por delito de abuso de autoridad y delito de omisión de actos funcionales.

- La sociedad civil tiene una cuota de participación en los Consejos de Coordinación Local distritales y provinciales:

Es obligatorio contar con CCLDs y debe elegirse a los representantes de la sociedad civil, por lo que existe una presencia que debe reforzarse.

- El presupuesto participativo es un espacio de concertación:

En este espacio deben debatirse los proyectos de inversión y la visión de desarrollo.

- Contamos con planes de desarrollo concertados:

Si bien la planificación y la articulación entre planes y presupuestos debe reforzarse, el Ministerio de Economía y Finanzas ha dado importantes directivas que exigen a las municipalidades contar con este instrumento, más ahora que nos encaminamos hacia un presupuesto por resultados.

- Contamos con un sistema que regula la inversión pública:

Si bien el SNIP tiene críticos, ayuda a ordenar la inversión y a evitar que se ejecuten proyectos sin sustento técnico.

La existencia de un marco legal facilita sin duda la construcción de una cultura participativa ya que frente a otros países tenemos una gran ventaja y una vez consagrados estos mecanismos ya no debería haber un retroceso.

Problemas en los procesos de participación ciudadana en gobiernos locales del Perú

2009-07-02T10:28:00.000-07:00

Han transcurrido ya ocho años desde que se promulgó la Ley 26300, Ley de Participación y Control Ciudadanos que estableció las reglas generales para el ejercicio de los mecanismos de participación y vigilancia ciudadana en el Perú; siete años desde que se promulgó la Ley de Bases de la Descentralización donde señalaba que las municipalidades deben debatir sus planes y presupuestos con la participación de sus vecinos; seis años desde que se promulgó la nueva Ley Orgánica de Municipalidades donde se estableció el presupuesto participativo en el Perú y casi seis años desde que se promulgó la Ley Marco del Presupuesto Participativo. Estas normas fueron una consecuencia de las reformas introducidas en la Constitución de 1993 por el gobierno democrático del presidente Valentín Paniagua y marcaron un hito frente a las formas cómo los ciudadanos se relacionaban con sus representantes.

Sin duda las experiencias desarrolladas en el Perú han sido muy ricas y los procesos participativos han experimentado un proceso de aprendizaje y de ajuste. Sin embargo, subsisten una serie de problemas que la legislación no ha podido solucionar o que en algunos casos ha generado.

Diversas organizaciones de la sociedad civil han advertido los problemas que existen en torno a los procesos de participación ciudadana a nivel de gobiernos locales. A manera de resumen y basándonos en nuestra experiencia personal consideramos que principalmente tenemos:

a) Falta de articulación intergubernamental en la formulación

de planes de desarrollo y presupuestos: Existen una serie de normas que marcan la ruta que debe seguirse para el proceso presupuestario que parten de la necesidad de compatibilizar los planes de desarrollo a nivel nacional, sectorial, regional y local; sin embargo, los resultados no son alentadores y es uno de los problemas que enfrenta el sector público cuando formula sus presupuestos. Existen diversas causas como la falta de capacitación en materia de planificación, consideraciones políticas, la ausencia de un liderazgo que aglutine esfuerzos y la improvisación con la que se trabajan las políticas públicas.

El Consejo Nacional de la Descentralización fracasó en su rol y su desactivación ha generado un vacío que no ha sido posible llenar. Es necesario que el Ceplan empiece de una vez a trabajar y que la inmediatez deje de estar presente en las políticas públicas. Esta falta de articulación entre planes y presupuestos debilita a los presupuestos participativos y produce duplicidades de esfuerzos y proyectos.

b) La participación ciudadana es vista como un obstáculo y no como una fortaleza por algunos alcaldes: Pocos son los alcaldes que realmente tienen una vocación participativa y que promueven estos mecanismos. A menudo existen voces que expresan su incomodidad ante el presupuesto participativo y que consideran que los ciudadanos no están preparados para debatir planes y proyectos. Existen funcionarios públicos que consideran que la participación ciudadana entorpece su trabajo y no asumen todavía que la nueva gerencia pública no se puede concebir al margen de los ciudadanos.

De otro lado, la vigilancia ciudadana en muchos casos se ha planteado como una confrontación ocasionando que los alcaldes no perciban sus beneficios, ya que no se han difundido muchas experiencias exitosas de monitoreo. La vigilancia ciudadana hay que tratar de plantearla en términos de un monitoreo participativo que pueda generar efectos positivos para mejorar una gestión municipal.

c) Vallas muy altas que imposibilitan en la práctica la participación y la vigilancia ciudadana: El Perú es uno de los países de América Latina que ha desarrollado de manera más amplia que el resto de sus vecinos estos derechos. Sin embargo, nuestra Ley de Participación y Control Ciudadanos ha establecido vallas tan altas para ejercer estos derechos que en la práctica imposibilita su ejercicio. A nivel municipal tenemos los derechos de iniciativa en la formación de ordenanzas, referéndum municipal, revocatoria y demanda de rendición de cuentas, pero su ejercicio exige una serie de requisitos que prácticamente los imposibilitan. Salvo la revocatoria, que puede ser ejercida en pequeñas circunscripciones, el resto de derechos permanece en el papel sin que haya sido posible todavía plantear una reforma seria a esta ley.

Por ejemplo, para poder plantear una revocatoria se necesita recolectar las firmas del 25% del electorado de un distrito. Solamente en el caso del distrito de Barranco en Lima, se necesitaría presentar un aproximado de 13,000 firmas; en el caso de La Victoria se requieren más de 50,000 firmas. El caso de los otros mecanismos es todavía más desalentador. Recientemente se promulgó la Ley 29313º que modifica el porcentaje de firmas necesario para solicitar una “demanda de rendición de cuentas”; hoy debe exigirlo el 10% de la población electoral con un máximo de 25,000 firmas. Es decir que si los vecinos de Barranco desean que su alcalde les rinda cuentas deben presentar 5,500 firmas; los vecinos de Breña 10,800 firmas; los de Jesús María 9,000 firmas y los del Rímac 16,000 firmas.

Es importante diferenciar entre la “demanda de rendición de cuentas” y la “rendición de cuentas”. La “rendición de cuentas” ocurre cuando una autoridad explica a los ciudadanos las acciones realizadas durante su gestión y cómo ha ejecutado el presupuesto, esto se debe realizar antes de que se inicien los talleres del presupuesto participativo. En cambio, la “demanda de rendición de cuentas” es un mecanismo de control regulado en la Ley 26300 mediante la cual los vecinos de una localidad interpelan a sus autoridades sobre el uso de los recursos públicos. Debe solicitarse por el 20% de los electores de un distrito y acompañarse de un pliego de preguntas. El Jurado Nacional de Elecciones otorga a la autoridad un plazo de 60 días para responder.

d) Ausencia de planes de desarrollo de capacidades destinados a los vecinos y organizaciones de la sociedad civil: Los peruanos no conocen sus derechos y esto no tiene relación con el grado de instrucción o nivel socioeconómico de las personas. En mi experiencia personal como gerente de participación vecinal de la Municipalidad de Miraflores, un distrito que tiene altos índices de desarrollo, he podido comprobar que existe un gran desconocimiento sobre los distintos mecanismos que existen para poder participar y vigilar a las autoridades, tal vez porque las normas no se han difundido de manera amplia, tal vez porque en general aún falta mucho camino por recorrer en torno a la construcción de ciudadanía en el Perú. En ese sentido, pocas son las municipalidades que han marcado un liderazgo para capacitar a sus juntas vecinales o a su comité de vigilancia del presupuesto participativo, pocas son las municipalidades que ejercen una labor de docencia cívica y que tienen un programa de desarrollo de capacidades políticas.

e) Los representantes vecinales no cuentan con suficiente apoyo para ejercer sus labores de vigilancia ciudadana: Es común escuchar cuando se conversa con dirigentes vecinales de diversas regiones del Perú que a menudo no cuentan con apoyo de sus propias organizaciones o de sus vecinos para poder ejercer de manera eficiente la vigilancia ciudadana. Por ejemplo, en el caso de los Comités de Vigilancia, cada vez es más “visible” que necesitan de instituciones que realicen un “acompañamiento” en su proceso fiscalizador. Los Comités de Vigilancia necesitan generar una red de apoyo desde la sociedad civil a fin de dotarlos de los instrumentos legales necesarios.

f) Baja calidad de la participación: no se ve más allá del barrio: He tenido la oportunidad de acompañar procesos en Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho, Miraflores y de conversar con funcionarios municipales y hay una coincidencia en torno a que es necesario mejorar la calidad de la participación ciudadana. A menudo las organizaciones sociales y los vecinos no logran consolidar una visión macro ni debatir los grandes problemas vecinales. Es cierto que el Perú es un país de grandes carencias y que las necesidades más básicas no son satisfechas, pero también es cierto que los participantes muchas veces sólo se enfocan en solucionar pequeñas demandas del barrio. Unido a esto, en el caso del presupuesto participativo, las organizaciones vecinales desconocen lo que es un proyecto de inversión o cómo funciona la dinámica de este proceso, afectándose así la calidad de la participación.

g) Los costos de la participación son altos: Ejercer nuestros derechos como ciudadanos tiene un costo innegable y más aún tratándose de dirigentes vecinales o de organizaciones sociales de base. Existen problemas para que las organizaciones de la sociedad civil participen en los presupuestos participativos provinciales por los costos que tienen que asumir de transporte, alojamiento, alimentación, materiales, entre otros. Ejercer la vigilancia ciudadana tiene un costo en dinero, por ejemplo si se desea hacer una denuncia se necesita un abogado que los asesore.

h) Bajos niveles de participación ciudadana: Paradójicamente, en algunos distritos existe más oferta que demanda, las gestiones municipales brindan espacios que son desaprovechados debido a una escasa participación ciudadana. Por ejemplo en el caso de las elecciones para juntas vecinales, son muy pocos los vecinos que participan postulando o eligiendo a sus representantes. Es muy poco el porcentaje de vecinos de una municipio que participa activamente en los asuntos locales, tal vez por el descontento y apatía general que existe en torno a la política. Si vemos otras realidades podemos decir que existe en el mundo una baja de la participación ciudadana que solamente se activa en momentos de crisis.

Son interesantes las cifras que señala un informe de Conades y que muestran cómo se han reducido los niveles de participación. De acuerdo con este informe de Conades:

“El Jurado Nacional de Elecciones, a través de su portal de Gobernabilidad, constata una reducción del 22.25% en la inscripción de las organizaciones de la sociedad civil para las elecciones al Consejo de Coordinación Regional llevadas a cabo en el 2007 en comparación con el 2003. También registra un considerable aumento del ausentismo en el acto electoral de renovación de representantes, pasando del 25.9% en el 2003 a 52.2% en el 2007. En el caso de los municipios, aunque 83% de ellos cuenta con CCL instalado y activo, el número de
organizaciones sociales involucradas es relativamente bajo en provincias, aunque su importancia crece significativamente en los distritos. “

i) Poca renovación a nivel de dirigentes de las juntas vecinales y las organizaciones sociales de base: Probablemente debido a la escasa participación ciudadana y, en otros casos, a una cultura poco democrática, las dirigencias no se renuevan. En el caso de las juntas vecinales por lo general se trata de los mismos vecinos que van rotándose en los cargos sin renovarse, tal vez porque si no se ocuparan ellos de los temas locales, otros vecinos no lo harían. Además como mencionamos la participación ciudadana tiene costos de dinero, pero también costos de tiempo que explicaría por qué los jóvenes tienen una escasa participación en estos espacios. De otro lado, tampoco se ha construido una oferta atractiva que fomente la renovación de dirigentes ni la participación juvenil por parte de las municipalidades. Son pocos los programas que existen para fomentar la participación de los jóvenes en los espacios de debate público.

j) Frustración en las organizaciones de la sociedad civil por incumplimiento de los acuerdos del presupuesto participativo y por escasos montos asignados: Existen casos de municipalidades que no han cumplido con ejecutar la totalidad de sus presupuestos participativos ya sea por problemas de tipo administrativo, porque no tienen profesionales que conozcan cómo formular proyectos adecuadamente o porque no han tenido la voluntad política de respetar los acuerdos realizados con sus vecinos. Si a esto le sumamos que los montos que se asignan al presupuesto participativo son bastante reducidos (por lo general el Foncomún), es natural que exista un desencanto y frustración en las organizaciones.

k) Incumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública: En el año 2002 se promulgó esta ley, quizás una de las más importantes en materia de lucha contra la corrupción y que otorga a los ciudadanos el derecho de acceder a la información que posea toda entidad pública. Esta ley es el instrumento por excelencia para ejercer la vigilancia ciudadana, todo Comité de Vigilancia debería conocerla y estar familiarizado con ella. Si bien tenemos un marco legal que garantiza el acceso a la información pública, existen municipalidades que no cumplen con respetarla, ocasionando que se vulnere el derecho a la vigilancia ciudadana.

l) Presupuestos participativos se convocan sólo para cumplir con la ley: Numerosas son las municipalidades que no realizan un esfuerzo por convocar a la mayor cantidad de vecinos y organizaciones para el proceso del presupuesto participativo, limitándose únicamente a cumplir con lo que manda la ley y realizando procesos con escasa participación ciudadana. Así se desnaturaliza el presupuesto participativo como espacio de diálogo y concertación de los grandes temas de las ciudades y se limita únicamente a talleres con unos pocos participantes, donde los acuerdos no son ni socializados ni publicitados.

m) Las organizaciones de la sociedad civil no consiguen empoderarse: Por todo lo señalado anteriormente, procesos como la formulación del plan de desarrollo concertado o los presupuestos participativos no logran consolidarse en el Perú y las organizaciones no se empoderan, pese a que estos procesos ya tienen seis años.

A manera de conclusión podemos señalar que los problemas encontrados pueden enfrentarse si se logra combinar el liderazgo democrático de los alcaldes; voluntad política para promover la participación y cumplir con los acuerdos; una mayor capacitación de la sociedad civil y la eliminación de las trabas burocráticas que dificultan la participación ciudadana.

El Presidente Alan García debe promulgar la modificatoria a la Ley Orgánica de Municipalidades

2009-07-02T10:17:00.000-07:00

El Congreso de la República ha aprobado recientemente una serie de modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades que consideramos muy positivas y que están dentro de la línea de las demandas formuladas por diversos colectivos de la sociedad civil.

Por tratarse de la modificación de una ley orgánica, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. Aún no ha entrado en vigencia ya que como señala el artículo 108 de la Constitución, una vez que el Congreso aprueba una ley, se envía al Presidente de la República para su promulgación dentro de un plazo de quince días. En caso de no promulgación por el Presidente de la República, la promulga el Presidente del Congreso, o el de la Comisión Permanente, según corresponda.

Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer las presenta al Congreso en el plazo de quince días. Reconsiderada la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.

Hacemos votos porque el Ejecutivo no haga uso de su derecho a veto y se rubrique esta ley que a muchos ha incomodado porque establece prohibiciones como hacer propaganda política mediante las obras de infraestructura, la obligación de rendir cuentas por lo menos dos veces al año, entre otras.

Veamos cada una de las modificaciones planteadas que consideramos que podrían tener un impacto positivo.

1. Rol de los regidores:

Se modifica el artículo 10º señalando que los regidores deben mantener comunicación con el Consejo de Coordinación Local y los alcaldes de municipalidades de centros poblados, donde los hubiere; además de las juntas vecinales a fin de informar al concejo municipal y proponer la solución de problemas. Esto fortalece la articulación que debe existir entre el Concejo Municipal y las organizaciones de la sociedad civil, además de los alcaldes de centros poblados. Incluso puede servir para canalizar mesas de diálogo y prevenir posibles conflictos sociales.

2. Reelección de Delegados Vecinales:

Se modifica el artículo 109º estableciendo que el delegado vecinal sólo puede ser reelegido hasta por dos períodos adicionales. Esta modificación es positiva para fomentar la alternancia dentro de las organizaciones vecinales.

3. Articulación de presupuestos participativos:

En la modificatoria al artículo 97º se señala expresamente que los presupuestos participativos que se incorporen al presupuesto institucional de las respectivas municipalidades deben evitan la duplicidad y superposición de actividades entre las municipalidades provinciales y distritales. Esta modificatoria está en la línea marcada por el Ministerio de Economía y Finanzas respecto al presupuesto por resultados y por las normas que rigen el Sistema Nacional de Inversión Pública. Si bien esta concordancia que debe existir entre los presupuestos ya ha sido establecida en diversas normas del MEF y del SNIP, es importante que se señale de manera expresa.

4. Sobre el régimen de los Consejos de Coordinación:

Esta es una de las modificaciones que nos parecen más importantes y que van en la línea de las demandas que hemos expresado en diversas oportunidades. Se han realizado importantes modificaciones a los artículos 98, 99, 102 y 103 de la LOM.

- Carácter vinculante de los acuerdos del CCLD:

Se modifica el artículo 98º y se define al CCLD provincial como “un órgano de coordinación y concertación de las municipalidades provinciales con las municipalidades distritales y las organizaciones sociales”. Así, con esta definición se reafirma el rol concertador que por excelencia le corresponde al CCLD provincial. Pero la modificatoria va más allá y establece expresamente que “los acuerdos del Consejo de Coordinación Provincial son vinculantes”, acogiendo una demanda que diversas organizaciones de la sociedad civil han formulado y de esa manera se otorga fortaleza a este espacio de concertación. Así, se reafirma también el carácter vinculante de los planes de desarrollo y presupuestos participativos, además de otras acciones o actividades que acuerde el CCLD.

- Composición del CCLD:

El nuevo artículo 98 señala que “La proporción de los representantes de la sociedad civil no es menor del cuarenta por ciento (40%) del número que resulte de la sumatoria del total de miembros del respectivo concejo municipal provincial y la totalidad de los alcaldes distritales de la jurisdicción provincial que corresponda. Esta aclaración es pertinente ya que abre la posibilidad de tener una representación de la sociedad civil mayor del 40% sin ningún inconveniente.

- Requisitos para ser elegido miembro del CCLD:

Se modifican los criterios del antiguo artículo 98 y de esa manera se eliminan los requisitos de personería jurídica y tres años de actividad para las organizaciones de la sociedad civil. Así se acoge una demanda formulada por la Red Perú y se flexibilizan los requisitos para poder postular, bastando únicamente que la organización esté inscrita en el RUOS de la municipalidad provincial. Además se indica que la elección de representantes debe ser supervisada por el organismo electoral correspondiente y realizarse dentro de los primeros sesenta días del período bianual respectivo, favoreciéndose así la transparencia que debe regir en estos procesos electorales.

- Régimen de Sesiones:

Se modifica el artículo 99 indicando que el consejo de coordinación local provincial se reúne ordinariamente cuatro (4) veces al año y en forma extraordinaria cuando lo convoque el alcalde provincial o un tercio de sus integrantes. El antiguo articulado sólo contemplaba dos reuniones ordinarias al año y ahora además un tercio de sus miembros puede solicitar al Alcalde que lo convoque. Esta también ha sido una propuesta de modificación elevada por la Red Perú en diversos espacios de debate público para dotar de mayor fuerza y operatividad al CCLD.

- Consejo de Coordinación Local Distrital:

Las modificaciones al artículo 102º son similares a las del artículo 98º ya comentadas. Se afirma el carácter vinculante de sus acuerdos, se permite contar con un número de representantes de la sociedad civil mayor al 40%, pero a diferencia del CCLD provincial, para poder ser miembro del CCLD distrital, las organizaciones de la sociedad civil deben estar inscritas en el RUOS y además acreditar un año de actividad. La elección de sus miembros también es supervisada por el órgano electoral y debe ser realizada dentro de los primeros sesenta (60) días del período bianual respectivo. En el caso del artículo 103º, se propone que el alcalde pueda delegar su representación y que sólo sea obligatorio que asista para su instalación. Al igual que el CCLD provincial, debe reunirse como mínimo cuatro veces al año y un tercio de sus integrantes puede convocarlo.

5. Obligación de rendir cuentas dos veces al año en audiencias públicas:

Esta es también una de las reformas más esperadas de la LOM y que a nuestro juicio tendrá un impacto muy positivo en el desarrollo de la vigilancia ciudadana. Se modifica el artículo 111 obligando a los alcaldes a que realicen como mínimo dos audiencias públicas de rendición de cuentas sobre cada ejercicio fiscal respecto a logros y dificultades de la gestión municipal y el presupuesto participativo. Además en el caso del alcalde provincial debe realizar las audiencias públicas en distritos diferentes a la capital.

6. Obligación de implementar oficinas de Defensoría del Vecino y del Contribuyente Municipal: Se incluye esto en el artículo 111, pero no se desarrolla el artículo.

7. Sanciones:

Una de las críticas que más se le ha hecho a la LOM es que no contemplaba sanciones para el caso de alcaldes que no rinden cuentas, no convocan a presupuesto participativo o al CCLD. En el nuevo artículo 25º se sancionan estos supuestos con la suspensión del cargo por un plazo no menor de treinta días. Somos de la opinión que estas faltas son tan graves que ameritaban ser sancionadas con la vacancia, sin embargo es un gran avance que al menos se posibilite la suspensión del ejercicio del cargo.

En definitiva consideramos sumamente positivas estas reformas a la LOM y somos de la opinión que debe apoyarse su promulgación.

Comentarios a la modificación de la Ley de Participación y Control Ciudadanos

2009-07-02T10:14:00.000-07:00

La Ley 29313, que recientemente ha sido promulgada y que modifica la Ley 26300, de los Derechos de Participación y Control, no introduce en nuestra opinión ninguna modificación de trascendencia que beneficie los derechos ciudadanos. Entre las más relevantes podemos destacar que la norma establece que la consulta de revocatoria sólo procede una vez en el periodo de mandato de los alcaldes, regidores, presidentes regionales, vicepresidentes regionales, consejeros regionales y jueces de paz que provengan de elección popular.

Además, en el caso de la “Demanda de Rendición de Cuentas”, antes se exigía que lo solicite el 205 de la población electoral y ahora se establece que debe exigirlo el 10% de la población electoral con un máximo de 25,000 firmas.

Lamentablemente es poco lo que se ha avanzado para regular los derechos de participación y control ciudadano como la iniciativa en la formación de ordenanzas regionales y municipales o la remoción de funcionarios públicos. Además las vallas que regulan los requisitos siguen estando demasiado altas. Por ejemplo en el caso de un distrito como Miraflores con 110,000 electores, para plantear una demanda de rendición de cuentas se necesitan 11,000 firmas, suma bastante considerable. Además son muy pocas las autoridades municipales o regionales que han regulado la iniciativa legislativa o la consulta ciudadana.

Cometarios a la Ley 29298 que modifica la Ley Marco del Presupuesto Participativo

2009-07-02T10:11:00.000-07:00

El 17 de diciembre de 2008 se publicó la Ley 29298 que modificó la Ley 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo. Uno de los principales aportes de la Ley 29298 ha sido señalar que los gobiernos regionales son los responsables de la articulación que debe existir entre los presupuestos participativos distritales, provinciales y regionales.

El artículo 4 de esta ley señala que los gobiernos locales y regionales deben formular sus presupuestos participativos no sólo en función de sus competencias, deben considerar criterios como el de cobertura, alcance, monto d einversión e impacto. Además señala que los presupuestos participativos provinciales deben ser multidistritales o de impacto distrital y los regionales deben ser necesariamente multiprovinciales o de impacto regional. De esta manera se delimita y ordena la inversión.

En este sentido, la norma refuerza el rol regulador del Ministerio de Economía y Finanzas, pero aclara en su artículo 5 que en ningún caso, una directiva o instructivo puede restringir la participación de la sociedad civil en la priorización o programación del presupuesto participativo.

Uno de los cambios que introduce esta ley es que unifica las fases del proceso participativo, señalando que son: Preparación, concertación, coordinación entre niveles de gobierno y la formalización. En la norma anterior se consideró a la Rendición de Cuentas como una fase del proceso, sin embargo la Ley 29298 la considera parte de la fase de formalización. Consideramos que esto es un retroceso ya que incluso la nueva ley señala que la rendición de cuentas se da sólo sobre la ejecución del presupuesto participativo, cuando habría sido ideal que se diera sobre el presupuesto total de la entidad. Si bien la rendición de cuentas no ha sido desarrollada en la norma, en el artículo 7 se hace un aporte positivo ya que se establece de manera expresa que es responsabilidad de los titulares del pliego informar a través de su portal web el sobre el porcentaje del presupuesto que destinarán al presupuesto participativo.

De otro lado, consideramos positivo que se considere como una fase a la “Coordinación entre Niveles de Gobierno”, de manera tal que se refuerza el objetivo principal de la norma que es “ordenar” la inversión en los distintos niveles de gobierno. Sin embargo la norma es muy general y solamente señala que el presidente regional es responsable de informar y promover la articulación y coordinación que debe existir entre los presupuestos participativos formulados a nivel regional, provincial y distrital

Finalmente, la norma en cuestión señala que mediante Decreto Supremo se establecerá los criterios de alcance, cobertura y montos de ejecución que permitan delimitar los proyectos regionales, provinciales y distritales.

Recientemente se ha publicado el Decreto Supremo Nº 097‐2009‐EF que precisa los criterios para delimitar proyectos de impacto regional, provincial y distrital en el presupuesto participativo. El propósito de estas normas es que los proyectos de inversión pública tengan un mayor impacto social y que se adecuen a las competencias y capacidades financieras de cada nivel de gobierno.

Hay que plantear un reforma a las normas del presupuesto participativo

2009-07-02T08:58:00.000-07:00

El Marco Normativo sobre la Participación y la Experiencias en el Perú

Por Julio E. Díaz Palacios

El día 22 de mayo 2009 en el Auditorio de la Telefónica del Perú se ha realizado en Lima, un Foro sobre “La Participación como Derecho Ciudadano”, organizado por la Comisión de Descentralización del Congreso de la República. En el primero de sus dos paneles, se discutió el tema que responde al título del presente comentario.

El marco normativo reciente sobre la participación en el Perú ha sido aprobado como parte del proceso de descentralización en curso. Es más, la participación es posiblemente el rasgo más distintivo de esta reforma política. Gracias a la experiencia, se vienen introduciendo algunos ajustes necesarios, aunque todavía no los fundamentales, a la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Marco del Presupuesto Participativo y otras.

La aplicación del referido marco normativo muestra como sus aspectos positivos:

- Haber contribuido a crear una institucionalidad participativa, integrada por espacios, instrumentos, mecanismos de control, actores participantes y procesos.

- Ha reforzado la participación como derecho, en cuanto acceso a la información de interés público, consulta, coordinación, concertación, iniciativa legislativa, revocatoria y otros. Y

- Ha generado cierta cohesión sobre los beneficios que puede y debe aportar la participación a la gestión política y específicamente a la gestión pública en el país.

Es evidente que la participación no ha producido los desastres que sus opositores, algunos líderes de los partidos políticos tradicionales, anunciaron: pérdida de la autoridad, empeoramiento de la calidad de la gestión pública, caos en la relación del Estado con la ciudadanía. Por el contrario, la ausencia de participación si genera situaciones críticas.

Pero la aplicación de la normatividad vigente muestra también los problemas creados por sus defectos y vacíos, que con mucha consistencia dieron a conocer los expositores y comentaristas, estos últimos agentes participantes en los distritos de Comas, San Juan de Lurigancho, Miraflores, Surco y San Isidro.

En efecto, entre los aspectos negativos de la normatividad sobre la participación, tenemos:

a) Su carácter restrictivo: se ha limitado la participación de la representación de la sociedad civil en los CCL; al establecer que estos se reúnen 4 veces al año, cuando deberían ser reconocidos como organismos permanentes; al no señalar que la totalidad (o un 5 elevado) del presupuesto de inversiones debe pasar por el presupuesto participativo, evitando que este se convierta en “un presupuesto de migajas” como lo afirmara uno de los comentaristas.

b) No reconoce la diversidad del país: el mismo cuerpo normativo vale para municipios muy grandes como para municipios muy pequeños.

c) Su ambigüedad: al no establecer tajantemente que los consensos de los procesos participativos son de cumplimiento obligatorio para ciudadanos y autoridades.

d) Por su permisividad con las actitudes antidemocráticas de autoridades que desconocen los acuerdos consensuados, o al negar información a los comités de vigilancia, al no establecer sanciones contra ellas.

e) El marco normativo pone énfasis en los derechos, pero descuida los deberes, lo que obstaculiza la construcción de una ciudadanía plena.

f) Es reglamentarista, enfatiza más los procedimientos y descuida la calidad de la representación política y social y de los productos de los procesos participativos.

g) Finalmente, no incorpora disposiciones claras sobre los costos, sobre la fiscalización del cumplimiento de las disposiciones vigentes y sobre el monitoreo y evaluación de los procesos participativos y sus aportes al los beneficios que se espera de ellos.

Esperamos que la Comisión de Descentralización del Congreso de la República comience a trabajar una nueva propuesta de reforma del marco normativo discutido.

Lima, 23 de Mayo del 2009.

Cuestiones esenciales de la descentralización

2008-08-27T16:34:00.000-07:00

En este interesante artículo de Raúl Lizárraga se plantean cuestiones esenciales para el proceso de descentralización peruano como la necesidad de contar con un verdadero Acuerdo Nacional en torno a políticas fundamentales de Estado; definir un plan de ordenamiento territorial; mejorar los instrumentos y mecanismos de participación social y el Ceplan como orientador del planeamiento nacional.

DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO LOCAL

ALGUNAS CUESTIONES ESENCIALES

Autor: Raúl Lizárraga Bobbio

lizarragabobbio@hotmail.com
Agosto del 2008

1. ¿Qué es lo que define con mayor fuerza el centralismo político y económico; y como este fenómeno afecta el desarrollo nacional?

El centralismo en el Perú puede ser asumido como la causa y el efecto, al mismo tiempo, de un Estado y de un modelo económico que no han podido resolver las aspiraciones y derechos fundamentales de la mayoría de los peruanos. Es determinante en el desaprovechamiento de los recursos disponibles en los diferentes territorios del país, de las graves inequidades en la distribución del ingreso y del precario acceso a trabajos dignos.

Traduce un formato de acumulación del poder en algunos actores sociales, públicos y privados; y en algunos territorios que bloquea la realización de un circuito de desarrollo sostenible.

El centralismo tiene múltiples facetas operativas en el plano económico; entre las cuales pueden mencionarse a la distribución desigual del Presupuesto Público, la precaria dinámica de las inversiones particulares fuera de los centros urbano costeros emergentes, la débil captación de ahorros y de asignación de créditos fuera de esos espacios.

En el plano de los servicios y de la atención a las demandas sociales básicas, está asociado a la localización de las infraestructuras educativas, hospitalarias y de saneamiento básico, así como la calidad de los servicios y del personal calificado que las opera. Implica mediciones de valores bajos sobre, por ejemplo, la relación de peso – talla de los niños; nutrición; matriculación, deserción y capacidad de aprendizaje de los escolares; esperanza de vida al nacer.

Ambos planos se dibujan en los índices de pobreza o desarrollo humano que distingue a unas zonas con respecto de otras. Los perjuicios más notorios e impactantes ocurren en los ámbitos rurales; y dentro de ellos los que se conectan con el campesinado serrano o selvático minifundiario y con escasas o nulas oportunidades para acumular capitales con los cuales mejorar sus funciones de producción.

2. ¿Qué importancia tienen los procesos hacia la descentralización para el desarrollo nacional; y que decisiones y políticas fundamentales propondría para que esos procesos avancen y se consoliden?

La descentralización es una obvia respuesta al centralismo. Es uno de los procesos de mayor relevancia para abordar el desarrollo en el Perú. Aparece, por lo mismo, en los primeros lugares de las agendas institucionales, públicas y privadas; y es parte sustantiva de las políticas de Estado consensuadas en el Acuerdo Nacional.

Las movilizaciones hacia la descentralización no solamente constituyen esfuerzos aislados, locales o regionales, para obtener fragmentos del poder concentrado en algunos espacios metropolitanos (particularmente Lima), que representan históricamente el símbolo del centralismo agudo, masivo y perseverante. Descentralizar económica y políticamente el Perú es una condición para su desarrollo sostenible y equitativo.

Remover o revertir el centralismo, en sus diversas facetas, implica, de partida, adoptar decisiones políticas al más alto nivel, que sustenten objetivos y políticas específicos; entre los cuales pueden mencionarse:

· redefinir el patrón de ordenamiento económico territorial basado en nuevas y más amplias infraestructuras de comunicación, portuarias y energéticas; que favorezcan la articulación económico – comercial de las regiones, de estas entre sí y del país con respecto al resto del mundo;
· establecer mecanismos o incentivos económicos, legales y organizacionales para empujar funciones de producción competitivas basadas en las diversas potencialidades y ventajas comparativas disponibles. La biodiversidad y el liderazgo innovativo de los agentes productivos deben tener una postura preponderante en esta línea;
· ampliar el espectro de funciones, atribuciones y capacidades de los Gobiernos Regionales y Municipales; lo cual presupone cambios en la organización del Estado en general y del Gobierno en particular;
· provocar el mejoramiento cualitativo de los instrumentos mediante los cuales estos gobiernos descentralizados formulan, ejecutan y controlan sus inversiones en el contexto de formas de participación social. Entre estos instrumentos, son esenciales los Planes de Desarrollo Concertados, los Planes de Competitividad, los Presupuestos Participativos; los Programas de Formación de Capacidades Humanas y los Programas dedicados a hacer eficientes los Sistemas de Gestión Corporativa de los Gobiernos Regionales y Municipales.

La descentralización está profundamente insertada en el concepto y en la práctica de la democracia. No solo en lo que respecta a la mayor o menor oportunidad de participar en los procesos político – eleccionarios; sino que también en el acceso eficaz a la justicia (democracia civil) y al empleo adecuado y humano (democracia social y económica). La descentralización es un expediente para construir una colectividad con "ciudadanía".

El Acuerdo Nacional podría constituirse en un escenario propicio para poner en vigor compromisos en ese sentido; especialmente si en el ínterin se busca armar un Proyecto Nacional de Desarrollo hacia el mediano – largo plazo, que oriente los objetivos o aspiraciones sustantivas de la población mayoritaria.

3. ¿Qué valor le otorga a la conformación de Regiones y sus correspondientes Gobiernos Regionales, en el contexto de la descentralización; y cuales serían los criterios relevantes para conformar Regiones? .

Los espacios "regionales", en el sentido de una cobertura territorial mayor y diferente a la de los actuales departamentos y provincias, es una condición tanto política como económica para apuntalar procesos descentralistas. Los Gobiernos Regionales son un poder que facilita el desempeño de los Gobiernos Municipales y Provinciales tanto en su relación con el Gobierno Nacional, como en lo que respecta al acometimiento de proyectos de inversión cuyas escalas e impactos superan las economías y redes institucionales de las pequeñas localidades, distritos y provincias. Los corredores económicos de integración continental (como los Ejes Bioceánicos promovidos por el IIRSA), los grandes proyectos hidroenergéticos como los de Majes o Chavimochic; y la explotación del Gas de Camisea, son algunos de los casos que pueden mencionarse en este entorno.

La cuestión es cómo afrontar estos procesos. Un abordaje que parece lógico parte precisamente de una progresiva articulación de espacios económicos y sociales en función de ese tipo de proyectos; de un manejo integrado de cuencas y de un trabajo social – ambiental – económico de ámbitos calificados como "estratégicos"o "críticos" por razones de pobreza aguda, conflictividad social, relacionamiento geopolítico – fronterizo; racionalización de explotaciones depredatorias de los recursos naturales (especialmente no renovables).

En consecuencia, partir de sumatorias departamentales ha sido históricamente un temperamento equivocado, que ha generado disputas y no ha resuelto los objetivos de la regionalización. Las experiencias de los años 70', 85-90' y más cercanamente el aborto del Referendum de Octubre del 2005 en el que estaban al voto la conformación de cinco regiones son experiencias que deben considerarse con gran severidad. Están de por medio no solo esfuerzos técnicos de entidades centrales, como el CND; sino que también y preponderantemente sentimientos de "pertenencia local", reparto equitativo de las riquezas y herramientas participatorias que se soporten en los ámbitos provinciales en todo caso.

4. Los Planes de Desarrollo Concertados y los Presupuestos Participativos son instrumentos fundamentales para orientar la gestión de los Gobiernos Regionales y Municipales. Han habido algunos esfuerzos en los años recientes; pero han mostrado ser insuficientes e inorgánicos. ¿Cuáles serían las medidas recomendables para perfeccionar los procesos técnicos, políticos e institucionales en la formulación y ejecución de esos instrumentos?.

Los Planes Concertados y Presupuestos Participativos (Regionales y Municipales) además de ser mandatos legales, deberían operar como las guías para la gestión del desarrollo tanto por las autoridades como por la propia población organizada.

En la práctica y pese a los esfuerzos realizados en este campo, los resultados han sido, en general poco estimulantes. Los Planes no han sido construidos con solvencia técnica suficientes, no se han articulado con los respectivos presupuestos y el grado de participación de la población organizada ha sido frágil, no persistente.

También ha sido detectada una débil correlación entre los Planes Regionales con los Provinciales y de estos con los distritales.

Los Planes Regionales Concertados (integrales) no han podido en la mayor parte de los casos imbricarse con los Planes sectoriales, con los Planes de Competitividad, con los Planes de Prevención o Gestión de Desastres y con los Programas de Inversión generados que tienen como fuentes financieras algunos Fondos Especiales o Fideicomisos, tal como sucede con los emprendimientos mineros de Las Bambas (Apurimac) y Antamina (Ancash).

Frente a este panorama, es preciso armar un masivo y generalizado esquema de "reingeniería"de todos estos instrumentos, para darles coherencia, efectividad y transparencia. Este esfuerzo implica una función orientadora, fundamental, del Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y del Consejo Nacional de Descentralización (en la versión ajustada que se espera a partir del 2007).

En ese marco, debería funcionar un paquete de esfuerzos dedicados a la formación de cuadros técnicos y un fondo especial para la realización de diagnósticos y previsiones normativas (objetivos, estrategias); así como de proyectos viables y prioritarios.

5. ¿Qué tipo de políticas podrían impulsar las potencialidades competitivas de los diferentes recursos disponibles; para generar procesos de desarrollo productivo desconcentrado?

Todas las políticas aplicables en esta esfera deberían partir del reconocimiento de que
el motor de arranque para un impulso de esta estirpe responde a la capacidad de integrar coherentemente y en las medidas precisas (funciones de producción) los diferentes "activos, capitales o recursos potenciables" (insuficientemente aprovechados).

La multiplicidad de pisos ecológicos y acervos culturales constituye una ventaja comparativa inicial para la puesta en valor de una serie grande de productos primarios y transformados del sector agropecuario y artesanal. Muchos nichos de comercio en el mercado externo pueden ser ampliados atendiendo a la exclusividad de los productos, a su oportunidad para responder a la oportunidad temporal (frente a países competidores que rebajan o cancelan sus producciones por razones estacionales.

La predisposición a invertir de los promotores privados, y también de los agentes estatales es un factor determinante; especialmente si vá anudada con una capacidad de innovar procesos (productividad) no solo en las plantas procesadoras o chacras sino que también en la gerencia.

Es preciso contar con una amplia y actualizada base de datos sobre oportunidades de inversión, precios, mercados demandantes, recursos disponibles en las localidades, red institucional (pública y privada, regional y nacional) con la cual sustentar iniciativas.

Existen importantes experiencias de emprendimientos específicos de alcance local y regional que deben ser tomados como referentes para aprehender nuevas opciones. Un alto porcentaje de estos emprendimientos han sido apuntalados por organizaciones no gubernamentales vinculadas al desarrollo local o regional y por entidades de cooperación externa.

6. Los Planes o Programas de Ordenamiento Territorial constituyen uno de los sustentos funcionales de los Planes Estratégicos de desarrollo en todas las escalas territoriales. ¿Cuáles son los argumentos económicos, físicos, sociales y políticos que sustentan esa proposición?.

Las formas o diseños de las políticas y proyectos relacionados con las redes viales, las infraestructuras energéticas y los sistemas comunicacionales definen el desempeño de las economías en todas sus escalas sectoriales y espaciales.

Estos factores determinan la capacidad de articular espacios con potenciales de integración económica a través de ejes o circuitos de intercambio entre mercados. Así mismo, conducen crecientemente a un tratamiento integrado de cuencas y subcuencas. Definen también los comportamientos migratorios inter regionales y las posibilidades reales de provocar procesos de uso competitivo de los recursos potenciales dispersos en el territorio nacional.

El rol de los Centros Urbanos Metropolitanos de grande o mediana escala (poblacional y económica) debieran disponer de un rol ligado a la prestación de servicios sociales, de transferencia de tecnologías y de información de calidad, a sus respectivos entornos periurbano y "rurales". Sin embargo, son cada vez mas difusos los limites entre "lo urbano y "lo rural", particularmente porque los medios masivos de comunicación y los intercambios de bienes y personas se ha dinamizado hasta el punto en que la percepción predominante es el de ciudades "serranizadas" y de espacios rurales "urbanizados".

Uno de los dilemas radica en que las ciudades de carácter metropolitano o "emergentes", que debieran actuar como polos de desarrollo de sus periferias, se comporten más bien, como ha venido ocurriendo, en espacios de acumulación de poder político y económico a costa precisamente de sus periferias. Esta situación determina una replica, en sus propias escalas del centralismo clásico del tipo "Lima Metropolitana versus el resto del país".

Seminario sobre Descentralización e Inclusión Social

2008-02-02T06:18:00.000-08:00

Este miércoles 6 de febrero se inicia el seminario "La Descentralización e Inclusión Social en el marco de los procesos de integración regional".

Durante los días 6,7 y 8 de febrero, en este seminario organizado por la Red Perú se debatirán temas de vital importancia para el país como:

Descentralización, reforma del estado y lucha contra la pobreza en América Latina; avances y desafíos para el logro de las metas del milenio; experiencias de programas sociales en América Latina, descentralización fiscal, entre otros.

Usted puede acceder al programa completo del seminario haciendo click aquí:

http://www.redperu.org.pe/programas.doc

Propuesta de Modificación a la Ley Marco del Presupuesto Participativo

2008-02-02T05:36:00.000-08:00

Existe una iniciativa en marcha en el Congreso de la República que propone modificaciones a los artículos 4,5,6 y 7 de la Ley Marco del Presupuesto Participativo. Usted puede tener acceso al dictamen de la Comisión de Descentralización del Congreso haciendo un click en este enlace:

http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/dictamen20062011.nsf/dictamenes/A34718998A98DD2B052573D8005D4983

Considero que esta propuesta de modificación de la Ley Marco del Presupuesto Participativo no abarca los temas más neurálgicos que han sido materia de amplios debates en los últimos años.

Las modificatorias propuestas en general, tratan de abordar la articulación que debería existir entre los distintos niveles de gobierno, pero de manera superficial sin resolver el gran dilema que es la ausencia de procesos de planificación del desarrollo regional y local.

Quienes estamos inmersos en el trabajo de elaborar presupuestos participativos sabemos que, no existe articulación alguna entre planes y presupuestos, en los niveles distrital y provincial.

En lo que se refiere al artículo 4, la propuesta se limita únicamente a señalar que los presidentes de los consejos de coordinación locales distritales y provinciales deben informar al nivel regional. No me queda claro si se está proponiendo un orden cronológico. La única obligación que veo clara es el deber de informar. Si bien en la propuesta de modificatoria se establece que el Presidente del gobierno regional debe promover la articulación local, no se establecen los mecanismos de coordinación pertinentes, siendo insuficiente la manera cómo se ha regulado su articulación el la ley.

En el caso de la modificatoria del artículo 5, la primera fase de preparación omite iniciar el proceso con la respectiva rendición de cuentas del alcalde, con lo cual persiste la debilidad en este punto que arrastramos de la Ley Orgánica de Municipalidades. Asimismo, habría sido interesante incluir la obligación de promover la inscripción de organizaciones en el RUOS.

En cuanto a la segunda fase propuesta, de concertación, es meramente declarativa y debió incluirse la obligación de validar los planes de desarrollo concertados. Además tal como está redactado el texto, podría llevar a que se convoque a los agentes participantes simplemente para que elijan entre un conjunto de proyectos presentados por la municipalidad, sin que la sociedad civil tenga mayor participación en la etapa de evaluación técnica de los mismos. Incluso para efectos de cumplir la ley, bastaría con convocar a los agentes participantes a una asamblea de aprobación de proyectos.

En cuanto a la fase de coordinación entre niveles de gobierno, el tema queda reducido a una mera articulación de proyectos, sin puntualizar en la necesidad de articular planes de desarrollo. ¿Articulamos proyectos o articulamos planes y por consiguiente, luego articulamos proyectos?

En lo que se refiere a la fase de formalización, se habla de incluir "prioridades" en los presupuestos institucionales. Si queremos que el presupuesto participativo se cumpla y deje de ser una mera declaración lírica de "prioridades de inversión", la formalización debe ser una fase donde se establezca claramente la obligación de traducir los acuerdos del participativo en proyectos claramente establecidos en el presupuesto institucional. En los presupuestos no se incluyen prioridades, se incluyen proyectos. Es en los planes de desarrollo donde se deberían plasmar las prioridades de inversión. Esta modificatoria la encuentro sumamente peligrosa ya que diluye el compromiso de cumplir los proyectos concertados con la población.

Por último esta fase de formalización menciona únicamente la obligación de rendir cuentas sobre la ejecución de las actividades, cuando la rendición de cuentas debe ser una fase primordial del presupuesto participativo. Además no señala que se deba rendir cuentas públicamente.

Si bien se señala la responsabilidad del titular del pliego de llevar adelante estas fases, todos sabemos que responsabilidades sin sanciones, simplemente no existen.

De otro lado, la modificatoria propuesta para el artículo 7 no resuelve el problema de la falta de cumplimiento de los acuerdos del participativo. ¿Qué sentido tiene arribar a acuerdos con la sociedad civil en el consejo de coordinación local cuando hay que volver a sustentarlos en el Concejo Municipal? Nuevamente tenemos ausente la obligatoriedad de los acuerdos.

En cuanto a la participación con voz de tres representantes del CCLD o CCLR en la sesión en la que se aprueba el presupuesto institucional, no se señala que estos representantes deban ser nombrados democráticamente y tampoco garantiza la inclusión de la sociedad civil.

Estas modificatorias propuestas no abarcan temas más complejos que se han debatido en estos años como:

- La eliminación de la exigencia de contar con personería jurídica para poder participar en los CCLs por parte de la sociedad civil.

- La regulación del proceso de planificación concertada del desarrollo

- No señala que los presupuestos participativos son vinculantes

- No resuelve la ausencia del rol de las juntas vecinales en la ley marco del presupuesto participativo, pese a que la ley orgánica de municipalidades señala que las juntas vecinales son órganos de priorización.

- La regulación de la rendición de cuentas no como una mera actividad, por el contrario, como un proceso de rendición de cuentas global.

Considero que es necesario abrir espacios de debate en torno a este tema y alertar sobre los problemas que puede traer consigo esta modificatoria propuesta.

Responsabilidad Social, Presupuesto Participativo y Minería

2006-08-26T22:07:00.000-07:00

El anuncio realizado por el Presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo, respecto al aporte “voluntario” que realizarán las mineras ascendiente a 2500 millones de soles en cinco años ha levantado una seria de interrogantes.

De acuerdo a declaraciones de los actores involucrados, este aporte forma parte de la nueva política de responsabilidad social de las empresas mineras.

La “responsabilidad social” sin duda está de moda. Hoy en día no se concibe que una empresa grande o mediana no tenga una política clara al respecto.

Este tema cobró impulso, en gran medida, por las presiones ejercidas en Europa y América del Norte por los movimientos antiglobalización de la década de los noventas. Las presiones ejercidas por la comunidad de movimientos antiglobalización llevaron a la necesidad de plantear en el Foro de Davos de 1999 un compromiso mundial en torno a la necesidad de ejercer la actividad empresarial de forma socialmente responsable.

Fue justamente en la cumbre de Davos de 1999 donde el secretario general de las Naciones Unidas, Kofi Annan, propuso a las grandes transnacionales la firma del “Global Compact”. El “Global Compact” es un compromiso ético en torno a diez principios relacionados a los derechos humanos, relaciones laborales, medio ambiente y lucha contra la corrupción.

Las empresas signatarias del “Global Compact” se comprometen a:

Respetar los Derechos Humanos
No ser cómplices en la vulneración de los Derechos Humanos
Respetar la libertad sindical y negociación colectiva.
Eliminación del trabajo forzoso
Apoyar la erradicación del trabajo infantil
Apoyar la abolición de las prácticas de discriminación en el empleo
Mantener un enfoque preventivo que favorezca el medio ambiente
Fomentar las iniciativas que promuevan una mayor responsabilidad ambiental.
Favorecer el desarrollo y la difusión de las tecnologías respetuosas con el medio ambiente.
Trabajar contra la corrupción en todas sus formas, incluidas extorsión y soborno

Esta publicitada iniciativa de Kofi Annan no es más que un compromiso tibio respecto a temas que en todas las legislaciones del mundo se encuentran contemplados. Firmar un pacto mediante el cual las grandes transnacionales se comprometen a no violar los derechos humanos resulta risible. Más risible aún resulta el compromiso por la eliminación del trabajo forzoso, que es ilegal y se encuentra sancionado por las legislaciones penales del mundo entero.

Sentar en una misma mesa a las Naciones Unidas y las transnacionales poderosas, para comprometerse a respetar la libertad sindical o la negociación colectiva, no debería haber merecido tantos elogios cuando se trata de compromisos legales mínimos. Sin embargo esta iniciativa ha sido difundida con bombos y platillos como si se tratara de un gran compromiso ético por modificar la conducta de las transnacionales en los países del tercer mundo. Muchas de las empresas signatarias del Global Compact son las mismas que demandaron al gobierno de Sudáfrica, cuando decidió declarar al Sida como una epidemia para que los enfermos pudieran tener acceso a medicamentos esenciales.

Otra iniciativa a nivel mundial son los “Equators Principles”, que fue firmado por iniciativa del Banco Mundial y que engloba a los 40 bancos más grandes del mundo. Mediante los “Equators Principles” los bancos se comprometen a no financiar proyectos que no cuenten con un estudio adecuado respecto a los impactos sociales y ambientales que generarán. Esta iniciativa del Banco Mundial ha sido duramente cuestionada por la organización “Banktrack”, ya que señalan que los proyectos que financian los grandes bancos no han sido analizados con rigurosidad y que se trata de meras declaraciones que no se traducen en compromisos sustanciales. Por supuesto que ningún banco peruano forma parte de los Equators Principles.

En el Perú la asociación Perú 2021 es la entidad encargada de monitorear la responsabilidad social. Perú 2021 se formó en 1994 por iniciativa de las grandes empresas y su misión es “Liderar al sector Empresarial al logro de la Visión Nacional compartida, haciendo que la empresa actúe como agente de cambio para el desarrollo del país, incorporando la responsabilidad empresarial como una herramienta estratégica de gestión".

Perú 2021 realiza periódicamente congresos y concursos donde premia a los mejores proyectos de responsabilidad social. El problema con Perú 2021 es que resulta difícil creer en su imparcialidad porque sus funcionarios reciben sus sueldos de un patronato conformado por las empresas a las que debe auditar. Es decir que Perú 2021 se sustenta financieramente gracias al aporte de las empresas fiscalizadas. Hay evidentemente un problema ético ya que resulta difícil auditar al patrón cuando uno es una asalariado más. Una muestra de ello es que en la página web de Perú 2021 las empresas mineras son las que encabezan las mejores prácticas de responsabilidad social. Si esto fuera así, no se explica cómo a lo largo de esta década se han agudizado los conflictos sociales en las zonas donde se realiza la actividad minera. Sin embargo existen iniciativas importantes que han sido reconocidas por Perú 2021 como el caso de la empresa San Jacinto que ha logrado constituir una relación armónica con sus clientes internos y externos.

Existen diversas definiciones sobre el concepto de Responsabilidad Social o Responsabilidad Corporativa. Una definición interesante es la de Georgina Nuñez en una publicación para CEPAL: Responsabilidad social “es el desarrollo de las actividades de la empresa, asumiendo la responsabilidad de los impactos que genera, creando con ello valor para sus accionistas y la sociedad a través del empleo de buenas prácticas”.

Existe un consenso a nivel mundial respecto al papel de la empresa en torno al desarrollo local. Hoy en día es innegable que la empresa es un actor socialmente relevante que puede y debe contribuir al desarrollo. Las empresas deben asumir con responsabilidad los efectos generados por su actividad, en toda su cadena de producción, desde los proveedores hasta el consumidor final.

Los temas de una empresa socialmente responsable son:

Ética, valores y principios en los negocios, donde la ética corporativa debe ir más allá de las obligaciones legales. Una empresa debe ejercer prácticas de buen gobierno corporativo donde se respeten los derechos de los accionistas minoritarios, donde exista una toma de decisiones transparente y una adecuada rendición de cuentas.
Derechos Humanos y Medio Ambiente. Las empresas no sólo deben ocuparse de los impactos ambientales que generan sino que además deben velar por la protección general al medio ambiente.
Relaciones Laborales, que engloba no sólo las obligaciones legales. Una empresa socialmente responsable debe procurar una relación armoniosa con sus trabajadores. Un ejemplo es la encuesta que se hace todos los años sobre “Good Place to Work” (Buen lugar para trabajar). Esta encuesta se le hace a los trabajadores y ejecutivos de las grandes empresas para evaluar la relación con los clientes internos.
Filantropía o Inversión Social: Antiguamente las empresas establecían una relación de filantropía con sus clientes externos. Hoy en día se ha generalizado cada vez más la necesidad de contar con proyectos sostenibles, que generen desarrollo local.

Si bien es destacable el compromiso de las empresas en torno a la responsabilidad con el desarrollo local, hay que tener presente que una buena imagen corporativa es valorable en dinero. La Responsabilidad Social es una inversión que contribuye a aumentar el valor de una marca y el posicionamiento de una empresa en el mercado. Ningún inversionista optará hoy en día por una empresa que no mantenga una adecuada relación con su entorno, al menos en apariencias…

Tan valorable es en dinero la Responsabilidad Social, que la bolsa de valores de Sao Paulo cuenta hoy con un índice que mide estos aspectos. La Responsabilidad Social se “cotiza” en la bolsa y se traduce en ganancias y beneficios.

Brasil es un pionero en esta materia, por ejemplo el 95% de las empresas con más de 500 trabajadores cuentan con proyectos comunitarios. En los contratos celebrados por algunas empresas estatales se ha introducido la responsabilidad social. El Banco Brasileño de Desarrollo reduce las tasas de interés a las empresas que realizan inversiones sociales. En Brasil, las empresas están comprendiendo que la responsabilidad corporativa es un buen negocio.

¿Cómo aprovechar esta coyuntura en el Perú?

Es necesario que las empresas, sin importar su tamaño, se asuman como agentes de cambio social. Hoy en día la empresa debe asumir roles más allá de los tradicionales, debe asumir un compromiso por generar desarrollo local. Y el desarrollo local necesita una confluencia de actores donde el Estado, la empresa, universidades, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil, sean capaces de generar una sinergia.

En el Perú contamos, a diferencia de otros países de América Latina, con el Presupuesto Participativo y la Planificación Concertada del Desarrollo, como instrumentos institucionalizados y reconocidos como obligatorios por ley.

En el Perú las empresas mineras destinan recursos a los gobiernos regionales y municipalidades que no llegan a ser discutidos por la población. Estas sumas de dinero destinadas a inversión social no son fiscalizadas adecuadamente por los ciudadanos. Existe actualmente un divorcio entre presupuesto participativo y empresa privada. Las mineras en su mayoría no participan como agentes del presupuesto participativo. Esta situación hace que los afectados por la actividad minera no “vean” los aportes que realiza la empresa privada.

Es necesario que se vincule la responsabilidad social con el presupuesto participativo para así poder generar una relación menos conflictiva en las zonas de actividad minera, pero para ello se necesita un compromiso de los gobiernos locales y regionales en aras de la transparencia y la vigilancia ciudadana.

En el caso del anuncio realizado esta semana por el ministro Jorge del Castillo, no ha quedado claro cuál va a ser el grado de injerencia de la sociedad civil respecto a cómo se van a traducir estos aportes en inversión social. Supuestamente se va a conformar un grupo de trabajo conformado por el gobierno central, empresas y sociedad civil. El problema que es que nuevamente el centralismo limeño decidirá el mejor destino de este fondo, debilitándose así el compromiso del gobierno aprista con la descentralización. Este fondo debería ser destinado al presupuesto participativo de los gobiernos locales, en aras de respetar el principio de subsidiariedad consagrado en la Ley de Bases de la Descentralización.

Pero además es necesario que las organizaciones no gubernamentales entiendan su papel en torno a la responsabilidad social. No existe una institución independiente en el Perú que se esté encargando de auditar este tema. Perú 2021 puede ser una iniciativa medianamente interesante pero a todas luces resulta insuficiente para poder fiscalizar adecuadamente a las empresas privadas.

El desarrollo local requiere un compromiso activo de las empresas privadas y el presupuesto participativo debería ser el espacio donde se discutan y arriben a consensos sobre el tema.

EL PROCESO "PARTICIPATIVO" DE LIMA METROPOLITANA

2006-06-21T16:22:00.000-07:00

El día 12 de junio de 2006 fue publicada con tardanza la ordenanza Nº 947 que reglamenta el proceso del presupuesto participativo 2007 de la Municipalidad de Lima Metropolitana. Según el cronograma de la norma, el proceso debió iniciarse meses atrás.

Suponemos que recién estarán en la etapa de preparación ya que de lo contrario se estaría atentando no sólo contra el derecho de participación política de cualquier ciudadano y las organizaciones sociales, sino además sería una grave falta de transparencia del proceso.

Veamos los principales puntos de esta norma:

El artículo 1º señala que los objetivos de la norma son “asegurar una efectiva participación de la sociedad civil, determinando el procedimiento para identificar y acreditar a los Agentes Participantes, estableciendo para ellos mecanismos de registro y procedimiento operativo complementarios a los ya existentes”.

El mecanismo complementario que hemos encontrado se refiere a la participación de ciudadanos no organizados que podrán registrarse como Agentes Participantes ya sea por internet o personalmente en las oficinas del Programa Regional de Lima Metropolitana, de conformidad con el artículo 4º.

El artículo 2º se refiere a la finalidad de la norma. La finalidad de la reglamentación del proceso participativo consiste en “recoger las opiniones de las organizaciones sociales y los ciudadanos de la Metrópoli, para priorizar el gasto en obras y proyectos de desarrollo”.

Discrepamos de la manera cómo conciben la finalidad del proceso. Consideramos que la finalidad del proceso participativo no debe ser únicamente recoger meras opiniones. Una gestión moderna, abierta y participativa debe:

Buscar la generación de consensos en torno a la idea de desarrollo;
Procurar establecer mecanismos democráticos de toma de decisiones y compromisos.
Establecer acuerdos vinculantes entre el gobierno local, autoridades y sociedad civil, buscando que se fortalezcan las instituciones democráticas y procurando un proceso de empoderamiento social.

Además al definirse la finalidad se deja de lado a actores fundamentales del proceso como son los Alcaldes que componen la Asamblea Metropolitana.

En el artículo 3º se define el concepto del presupuesto participativo que se maneja. Se define como un proceso por el cual se definen las acciones que implementará la Corporación Municipal con la participación de la sociedad organizada.

En cuanto a los Agentes Participantes, se considera a los integrantes de la Asamblea Metropolitana y a los ciudadanos que se registren para tal fin. El Equipo Técnico está compuesto por funcionarios que designe el Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana y carecen de voto. La sociedad civil no tiene injerencia alguna en el nombramiento del Equipo Técnico y tampoco la Asamblea Metropolitana de Lima.

Habría sido conveniente que la Asamblea y la sociedad civil pudieran enviar representantes o que se invitara a las organizaciones no gubernamentales a participar.

Respecto a los objetivos del proceso, estos procuran hacer más eficiente la asignación del gasto y buscan involucrar a la población haciéndola responsable de mejorar los ingresos por concepto de tributos. Consideramos que la captación de ingresos no debe sujetarse únicamente a la presión tributaria.

El gobierno local debe buscar formas innovadoras de procurarse recursos financieros o procurar mejorar los montos destinados al presupuesto participativo, mediante el concurso de múltiples instituciones como las empresas privadas o las ongs. En este sentido, sería conveniente que la Municipalidad manejara un programa de responsabilidad social que comprometiera mayores recursos para el presupuesto participativo.

Siguiendo con los objetivos señalados en el artículo 3º, el proceso busca reforzar la relación entre la Municipalidad y los ciudadanos. No se hace mención alguna a los 42 alcaldes que integran la Asamblea Metropolitana, pese a que le corresponde -de acuerdo al artículo 162 de la Ley Orgánica de Municipalidades- las funciones del Consejo de Coordinación Regional, órgano que debería liderar el proceso participativo.

Es cuestionable el nulo protagonismo de la Asamblea Metropolitana en este proceso, habría que estudiar cuál es el grado de operatividad que tiene y si está cumpliendo o no sus funciones.

El liderazgo del proceso lo tiene la Secretaría Técnica del Programa del Gobierno Regional, dirige el proceso y se encarga del proceso de inscripción de las organizaciones y personas naturales que deseen participar. Habría sido conveniente que se involucrara a los integrantes de la Asamblea Metropolitana en la dirección del proceso, a fin de garantizar una mayor apertura y transparencia.

En cuanto al proceso de inscripción e identificación de Agentes Participantes, el artículo 4º de la Ordenanza menciona que se realizará una convocatoria en el Diario Oficial El Peruano y en otro diario de circulación nacional. Para tales efectos se abrirá una sección especial en la web de la Municipalidad. Sin embargo, de acuerdo con el cronograma de esta ordenanza, la convocatoria debió realizarse en el mes de mayo.

Como hecho anecdótico les contaré que el día de hoy miércoles 21 de junio, me comuniqué con la oficina de Participación Vecinal de la Municipalidad de Lima donde pregunté hasta cuándo podía inscribirme para participar en el proceso.

Me contestaron que mandara una carta y que me responderían. Ante mi insistencia me dijeron que “la Municipalidad no tiene nada que ver con el presupuesto participativo, tiene que llamar al gobierno regional”.

Así lo hice, acabo de llamar al gobierno regional donde un señor muy amable me contestó que la convocatoria ya había salido publicada en el Diario Expreso (que no es precisamente uno de los más leídos) y que tenía plazo para inscribirme hasta el 21 de junio. Me dijo que tenía que conseguir la edición del diario Expreso porque allí estaba toda la información.

Le dije que hoy era 21 de junio y que la norma recién había salido publicada el 12 de junio a lo que respondió que “mañana saldría una ventanita en la web donde podía inscribirme”. Le comenté que mañana era 22 de junio y que cómo era posible que recién saliera la “ventanita” mañana. Me dijo que no había problema, que esos eran meros detalles. Al menos el funcionario fue amable y hasta tuvo sentido del humor.

Esta conversación que sostuve hoy con los funcionarios puede ser anecdótica pero refleja en su totalidad la importancia que le dan al proceso participativo y las deficiencias del proceso. Es preocupante que precisamente la oficina de “Participación Vecinal“ no tenga conocimiento del proceso y más aún que ni siquiera se cumpla con colocar el proceso en la web.

Son procesos elementales que reflejan un problema mayor que se encuentra totalmente relacionado con la falta de voluntad política para hacer del presupuesto participativo un verdadero motor de cambio.

Siguiendo con los comentarios a la Ordenanza, en el artículo 4º señalan que el Comité de Vigilancia y el Equipo Técnico se conformarán luego de registrarse los Agentes Participantes. Es preocupante que no se especifique cómo serán elegidos los miembros del Comité de Vigilancia.

No estamos hablando de un proceso en un distrito cualquiera, estamos ante el proceso que se llevará acabo en la Capital de la República, de un proceso que en teoría busca establecer consensos al menos entre 42 alcaldes distritales y 29 representantes de organizaciones sociales.

Un tema como la conformación del Comité de Vigilancia, tan sensible para la transparencia en la ejecución del presupuesto participativo, debería haber sido tratado con mayor cuidado.

En cuanto a los talleres de trabajo, la norma establece que se publicarán avisos (ojalá que en un diario de buena circulación) informando de la realización de los mismos. Se trata de dos talleres, uno de diagnóstico y el otro de definición de prioridades. Es decir que en únicamente dos talleres se deberá hacer un diagnóstico temático y territorial y presentar los proyectos y priorizar las acciones.

Es evidente que si se desea hacer las cosas bien es muy difícil hacerlas en dos únicos talleres. Además lanzar convocatorias en los periódicos es limitar la información a quienes tengan la suerte de haber comprado ese día el diario que le resulte más apropiado a la Municipalidad.

Asimismo, es un medio de información elitista, porque para poder enterarse habrá que comprar todos los diarios de circulación nacional durante varios días, algo imposible para numerosas organizaciones sociales de base.

Si realmente se quisiera que este proceso fuera participativo se realizarían convocatorias mediante banderolas, anuncios en la radio, diarios, programas de televisión, internet, entre otros. Por ejemplo en cada “Hospital de la Solidaridad” podrían colocarse gigantografías invitando a participar. Incluso las oficinas de la temible SAT podrían servir para invitar a los vecinos a que se involucren en este importante proceso. Es cuestión de voluntad política y de comprometer a los funcionarios en una misma mística.

Una vez realizados los talleres, el equipo técnico procederá a formalizar los acuerdos, poniendo en conocimiento a la Asamblea Metropolitana. La norma no dice cómo se formalizarán los acuerdos y tampoco menciona si los compromisos que se tomarán serán o no vinculantes.

Pero lo más grave es que este proceso podrá realizarse en su totalidad por internet. El inciso g) del artículo 4 señala que tanto la capacitación de los agentes participantes como los talleres de trabajo podrán realizarse de manera virtual.

Si bien existen experiencias rescatables de e-goverment, no debería ser el único medio para realizar este proceso. Internet es quizás una de las herramientas más importantes y ha contribuido a democratizar la información, pero en un país como el nuestro sigue siendo elitista y discrimina a las personas que son analfabetas informáticas.

Además siempre es positivo que autoridades, funcionarios y ciudadanos se sienten en una misma mesa a conversar sobre sus problemas comunes para que así las autoridades bajen al llano y se empapen con la realidad de sus calles y barrios.

Si este proceso se realiza por internet, servirá para silenciar los reclamos e inquietudes de las organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales y alcaldes descontentos con la administración actual. De poco servirá para empoderar a la población y se tratará de un proceso reservado únicamente para aquellos que tengan la suerte de comprar el periódico premiado y puedan pagarse la cabina de internet.

Por último, se estarán configurando numerosas violaciones al marco normativo que regula el presupuesto participativo, entre ellas:

A la Ley Marco del Presupuesto Participativo:

- Artículo 1: “Los presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos locales son objeto de difusión por los medios posibles de información, a fin de que la población pueda tener conocimiento de ellos.”

- Al artículo 2º: “La Ley tiene por objeto establecer disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativa del presupuesto”

- Artículo 7: “Los presupuestos participativos de los gobiernos regionales y gobiernos locales reflejan de manera diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos realizados a través de las distintas fases del proceso de programación participativa. Para ello, las instancias del presupuesto participativo sustentan los acuerdos y compromisos adquiridos, ante los Consejos Regionales o Concejos Municipales, según sea el caso, para su inclusión en el presupuesto institucional.”

- Artículo 9: “Son mecanismos de vigilancia del presupuesto participativo los que permiten el acceso a la información pública, la rendición de cuentas y el fortalecimiento de capacidades.”

- Artículo 10: “Los gobiernos regionales y gobiernos locales, están obligados a utilizar los medios a su alcance a fin de lograr la adecuada y oportuna información a los ciudadanos, sobre el proceso de programación participativa del presupuesto y ejecución del gasto público."

- Artículo 11: “Los Titulares de Pliego de los gobiernos regionales y gobiernos locales, están obligados a rendir cuenta de manera periódica, ante las instancias del presupuesto participativo, sobre los avances de los acuerdos logrados en la programación participativa, así como del presupuesto total de la entidad.”

Al Reglamento de la Ley del Presupuesto Participativo:

- Artículo 1 inciso g): “Talleres de Trabajo: Reuniones de Agentes Participantes convocadas por los Presidentes Regionales y Alcaldes con la finalidad de identificar desde una perspectiva temática y territorial los problemas y las potencialidades de la Región, Provincia o Distrito así como también proponer acciones que implementar.”

- Artículo 4º: “Instancias del Presupuesto Participativo: Están constituidas por el Consejo de Coordinación Regional, Consejo de Coordinación Local Provincial y el Consejo de Coordinación Local Distrital con el objeto de coordinar, concertar, liderar, monitorear y garantizar el desarrollo de los procesos de los presupuestos participativos dentro del ámbito regional y local.”

- Artículo 5: “Con el propósito de lograr una amplia participación y representatividad de la Sociedad Civil, organizada y no organizada, el Gobierno Regional o Local, difundirá por los medios adecuados el inicio del proceso de identificación de Agentes Participantes en el marco del proceso del presupuesto participativo.”

- Artículo 7: “El desarrollo de los Talleres de Trabajo comprende dos momentos diferenciados. En el primero de ellos el Presidente Regional o Alcalde convoca a los Agentes Participantes y comunidad en general, para presentar, actualizar o desarrollar el Plan de Desarrollo Concertado de la jurisdicción y para rendir cuentas sobre el avance en el logro de los objetivos estratégicos y una evaluación de los resultados del proceso participativo y presupuestario del año previo. El segundo momento comprende el desarrollo de reuniones de trabajo en las que, desde una perspectiva temática y territorial, en el marco del Plan de Desarrollo Concertado, se identifican problemas por resolver, potencialidades que aprovechar y se proponen acciones a implementar y compromisos por asumir para el desarrollo de tales acciones, siendo los resultados consolidados por el Equipo Técnico.”

- Artículo 9: “Formalización de los Acuerdos: Los resultados del proceso participativo consolidados por el Equipo Técnico, incluyendo la evaluación y el desarrollo técnico y financiero de las propuestas, son presentados por el Presidente Regional o Alcalde a los Agentes Participantes para su discusión, consideración, modificación y aprobación final de sus acuerdos.”

- Artículo 10: “Corresponde a la Sociedad Civil la vigilancia a los Gobiernos Regionales y Locales, respecto del cumplimiento de los acuerdos y resultados del proceso participativo. Para dichos efectos, los Agentes Participantes eligen y conforman los Comités de Vigilancia, Control del Presupuesto y gestión de los Gobiernos Regionales y Locales.”

Esperamos que en aras de la transparencia del proceso la Municipalidad tenga a bien tomar en cuenta nuestras observaciones y convoque a un verdadero proceso de participación ciudadana, más aún cuando estamos ad portas de un proceso electoral.

Comentarios al Reglamento del Presupuesto Participativo

2006-06-21T16:16:00.000-07:00

Uno de los aspectos más controversiales del reglamento es la definición de los Agentes Participantes. El artículo 1 del RPP incluye a los representantes del gobierno nacional, seguramente para salvar las omisiones de las leyes anteriores respecto a la participación del Poder Ejecutivo en el proceso participativo.

Sin embargo les otorga voz y voto a los representantes de las entidades del gobierno nacional pese a que no fueron considerados como tal en ninguna de las leyes comentadas anteriormente. Este mismo artículo incluye al Equipo Técnico como un agente participante con voz y no con voto, trasgrediendo así la LMPP.

El equipo técnico no puede ser considerado como un órgano de coordinación, se trata de un equipo de apoyo que no puede tener el mismo rango que las autoridades y representantes de la sociedad civil elegidos por el voto popular. Asimismo, este artículo señala en su inciso c, que el presupuesto participativo es un proceso en el que participa la sociedad organizada pero en el artículo 5 incluyen como agentes participantes del proceso a la sociedad civil organizada y no organizada.

Si el reglamento señala en su artículo 1 que los agentes participantes están integrados por los CCL y CCR hay una contradicción al incluir en estos espacios a la sociedad civil “no organizada”. Además hay un error en la definición ya que por “sociedad civil” se entiende que se trata de los ciudadanos organizados. De otro lado nuevamente se omite incluir a las Juntas Vecinales del proceso.

En lo que respecta la definición del Plan de Desarrollo Concertado (PDC) el reglamento en su artículo 1 inciso f lo define como un “documento orientador del desarrollo”. El PDC no puede ser definido como un simple documento orientador cuando se trata por el contrario de un proceso de concertación esencial para el desarrollo. Esta definición dada por el reglamento le quita fuerza al PDC ya que no le otorga un carácter vinculante al señalar que es “orientador” ya que nada impediría que el presupuesto participativo se aleje de lo expresado en el PDC.

Sobre el equipo técnico el reglamento señala que está conformado por representantes de la sociedad civil pero no indica cómo se nombran ni en qué proporción.

En cuanto a los talleres de trabajo, el artículo 7 del RPP indica que en un primer momento se convoca a los Agentes Participantes (CCL y CCR) y la comunidad en general para actualizar o desarrollar el PDC, rendir cuentas y posteriormente en un segundo momento se identifican problemas y se proponen soluciones.

Este artículo le quita el rol de liderazgo que deberían tener los CCL y CCR y los reduce a la categoría de un agente participante más. De otro lado, al permitir al equipo técnico que consolide los resultados le otorga un papel decisorio en el proceso que la LMPP no le otorga, trasgrediendo así la LMPP.

Estos talleres de priorización se llevan a cabo tomando como referencia los techos presupuestales del año inmediato anterior cuando deberían realizarse con datos reales. Consideramos que el Ministerio de Economía y Finanzas debería publicar los techos presupuestales antes del inicio del proceso a fin de realizar el proceso participativo en base a realidades y no expectativas.

Sobre la Rendición de Cuentas el artículo 10 crea los Comités de Vigilancia. En este artículo primero se dice que a la sociedad civil le corresponde la vigilancia del proceso y luego líneas más abajo se dice que los agentes participantes nombrarán al Comité de Vigilancia, con lo cual se permite a las autoridades incluir a sus representantes ante este comité. Consideramos que los comités de vigilancia deben estar conformados por representantes de la sociedad civil elegidos en el CCL o CCR pero además deben contar con el apoyo técnico del gobierno local o regional.

Consideramos que el RPP omite temas como la participación de los regidores en el proceso, la participación de las Mesas de Concertación y la inclusión de los Comités de Gestión.

Finalmente, pensamos que debió señalarse que el PDC debe ser validado antes del inicio del proceso del presupuesto participativo.

Comentarios a la Ley Marco del Presupuesto Participativo

2006-06-21T16:03:00.000-07:00

La Ley 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo (LMPP), fue promulgada el 7 de agosto del 2003. Esta ley establece el marco regulatorio para los gobiernos regionales y locales.

La Ley Marco del Presupuesto Participativo ha sido muy criticada por sectores que la consideran excesivamente rígida. Se ha criticado su reglamentarismo, la homogenización frente a la diversidad, que no brinda un espacio de acogida a experiencias participativas realizadas en distintos contextos y que se afecta la creatividad demostrada.

Efectivamente, la Ley regula numerosos aspectos que pudieron reservarse a cada gobierno para que en base a su realidad, los regulara. En nuestra opinión habría sido más conveniente que la Ley Marco regulara solamente ciertos aspectos básicos y brindara garantías suficientes a la sociedad civil.

La Ley pudo diseñar un marco normativo básico donde se señalaran las responsabilidades de ambas partes, las garantías del proceso, los principios que lo rigen, pero dejar aspectos como las etapas del proceso y sus instancias al desarrollo autónomo de los gobiernos locales y regionales. Por el contrario, la Ley trata de regular demasiados aspectos y establece un marco que no facilita el proceso participativo.

La Ley Marco del Presupuesto participativo se rige por los principios de participación, transparencia, igualdad, tolerancia, eficacia y eficiencia, entre otros. En cuanto al principio de igualdad, señala que las organizaciones de la sociedad tienen las mismas oportunidades para intervenir y participar sin discriminaciones de ningún tipo en los procesos de planificación y presupuesto participativo.

Aquí la Ley contradice lo señalado tanto en la Ley Orgánica de Municipalidades como en la Ley de Gobiernos Regionales. Ambas leyes exigen a las organizaciones de la sociedad civil acreditar tres años de actividad y personería jurídica.

Bajo el principio de igualdad podría interpretarse que cualquier organización de la sociedad civil tiene derecho a participar. ¿Es discriminatorio excluir a una organización por no contar con personería jurídica o tres años de actividad?

Definitivamente es un criterio discriminatorio, distinto es analizar si es válido o no. Si se trata de garantizar el derecho de las organizaciones que cumplen con los requisitos a no ser discriminadas, el texto de la ley está mal redactado porque da a entender que todas las organizaciones pueden participar.

En cuanto a los principios de eficacia y eficiencia, la LMPP señala que la medición de los logros se basa en indicadores de impacto, de resultados y de productos, normados por las instancias correspondientes. Entendemos que la LMPP quiso hacer referencia a las instancias pertinentes dentro de cada gobierno (local o regional), sin embargo el texto no es claro y la instancia correspondiente podría ser el Ministerio de Economía.

Además, la Ley no contempla el caso de indicadores negativos. Si bien los indicadores son un mecanismo de evaluación, habría que preguntarse cuál es el grado de imparcialidad de quien los construye. La Ley tampoco contempla sanciones o responsabilidades en caso de no establecerse indicadores de la gestión.

Uno de los temas más controversiales es el del respeto a los acuerdos. Este es un principio que está recogido por la LMPP: “La participación de la sociedad civil en los presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos locales se fundamenta en el compromiso de cumplimiento de los acuerdos o compromisos concertados”.

La Ley omite referirse a los planes de desarrollo concertados, instrumento vital en el cual también debe regir el respeto por los compromisos. Posteriormente, en su artículo 7, la Ley nuevamente omite a los planes de desarrollo concertados al referirse a la oficialización de compromisos. El artículo 7 señala que los presupuestos participativos reflejan los compromisos y acuerdos realizados. No encontramos sustento alguno para haber dejado de lado al Plan de Desarrollo Concertado, que es el instrumento que debe orientar el presupuesto participativo, más aún cuando la Ley Orgánica de Municipalidades ya lo había contemplado.

Si bien la Ley contempla el respeto por los acuerdos y compromisos, este principio es meramente declarativo ya que no se otorgan garantías a la sociedad civil en caso de que no se respeten. Como ya lo hemos comentado con anterioridad, tanto el Concejo Municipal como el Consejo Regional pueden decidir no aprobar el presupuesto participativo pactado y obviar todo el proceso de concertación sin tener que dar ninguna explicación.

Nosotros consideramos que el presupuesto participativo debe ser vinculante, pero esa es una conquista que requiere más años para plantearse y una mayor madurez política por parte de las autoridades a fin de comprender el verdadero significado de un proceso de concertación.

Como solución intermedia consideramos que en caso de no aprobarse el presupuesto participativo concertado por el Concejo Municipal, el Alcalde debe tener la obligación de convocar a una reunión extraordinaria de CCL donde sustente los cambios efectuados por el Concejo Municipal. Asimismo, el Concejo Municipal debe publicar los motivos por los cuales no aprobó el presupuesto participativo y se alejó de los compromisos pactados, mediante un acuerdo de concejo.

Pasando al tema de las instancias del presupuesto participativo, la Ley hace referencia al Consejo de Coordinación Regional, el Consejo de Coordinación Local Provincial y el Consejo de Coordinación Distrital.

La Ley Orgánica de Municipalidades definió tres órganos de coordinación: el Consejo de Coordinación Local Provincial, el Consejo de Coordinación Local Distrital y la Junta de Delegados Vecinales. La LMPP los convierte ahora en “instancias”, empleando mal los términos. Si se definen como instancias a los CCR y CCL da la impresión que estamos ante grados o niveles de decisión. Consideramos que debe ser modificado el artículo 4 de la LMPP a fin de aclarar que los CCL y CCR no son instancias sino más bien órganos de coordinación.

De otro lado, no se explica la omisión que hace la LMPP respecto a la Junta de Delegados Vecinales cuando la Ley Orgánica de Municipalidades la define como un órgano de coordinación donde, entre otras funciones, se conciertan y proponen las prioridades de gasto e inversión del distrito y centros poblados. La Ley Orgánica de Municipalidades la incluye dentro del sistema participativo y sin embargo, la LMPP la excluye por completo del proceso.

Otro tema a tratar es la definición que se hace en LMPP sobre el proceso del presupuesto participativo. En su artículo 1 la Ley lo define como un mero proceso de asignación de recursos cuando de trata de un proceso que va más allá de una mera asignación.

En cuanto a las fases del proceso participativo, la LMPP señala que los Alcaldes y Presidentes Regionales son los responsables de llevar adelante el proceso. Consideramos que esta es una función que debe ser compartida con los CCL y CCR.

Finalmente, la LMPP define en su artículo 9 como mecanismos de vigilancia del presupuesto participativo el acceso a la información pública, la rendición de cuentas y el fortalecimiento de capacidades.

Nos parece positivo que se haya hecho mención a la rendición de cuentas a fin de subsanar la omisión que al respecto se realizó en la Ley Orgánica de Municipalidades. Sin embargo este artículo comete el error de definir como mecanismos de vigilancia el acceso a la información pública y el fortalecimiento de capacidades.

El acceso a la información pública es un derecho y no un mecanismo por lo que no puede ser considerado como tal. Asimismo el fortalecimiento de capacidades es una estrategia y no un mecanismo de vigilancia.

En cuanto al derecho al acceso a la información, consagrado en el artículo 10 de la LMPP consideramos que debería incluirse la obligación de publicar la información en lenguas nativas a fin de no excluir a sectores de la sociedad civil.

Respecto a la rendición de cuentas regulada en el artículo 11, nos parece positivo que se rindan cuentas no sólo sobre el presupuesto participativo sino además sobre todo el presupuesto del gobierno local o regional. Sin embargo consideramos que la rendición de cuentas debe ser un proceso compartido entre la sociedad civil y las autoridades locales y regionales.

Este proceso de rendición de cuentas debería ser hecho en una audiencia pública donde se invite a la Junta de Delegados Vecinales para que ante ellos y los vecinos se rindan cuentas sobre las tareas asumidas tanto por los titulares del pliego, regidores y consejeros regionales como por los representantes de la sociedad civil ante los CCL y CCR.

Por último consideramos una grave omisión de la LMPP que no se haya regulado la aprobación del Plan de Desarrollo como parte del proceso participativo.

Modificaciones a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

2006-06-21T15:58:00.000-07:00

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley 27867 fue aprobada el 16 de noviembre de 2002 luego de un intenso debate en el Congreso sin que se defina el rol que le debía corresponder a los Consejos de Coordinación Regional. El tema que causó mayores resistencias fue el de la participación de la sociedad civil. Posteriormente el Poder Ejecutivo envió una propuesta de modificación que fue aprobada mediante la Ley 27902 el 30 de diciembre de ese mismo año. Las materias correspondientes al Consejo de Coordinación Regional son las que mayores debates han suscitado.

Luis Chirinos Segura desarrolla con amplitud el tema. En su opinión, el régimen diseñado para los CCR es restrictivo y ambiguo. En su opinión los principales problemas se refieren a la composición de los CCR, la representación de la sociedad civil, los requisitos para participar en el CCR, los mecanismos de elección de los representantes de la sociedad civil, el régimen de sesiones, la convocatoria y la ausencia de instancias nacionales en los CCR.

Asimismo, la Defensoría del Pueblo considera que es necesario revisar la composición del CCR, establecer cuotas para mujeres e indígenas, precisar etapas y un cronograma para la elección e instalación del CCR, emplear lenguas nativas en la convocatoria para las elecciones, contar con oficinas descentralizadas que brinden información sobre el proceso y dotar al proceso electoral de garantías.

Composición del CCR:

El Consejo de Coordinación Regional está regulado en la Ley 27902 como parte de la estructura básica del Gobierno Regional. Está compuesto por el Presidente Regional, los Alcaldes Provinciales de la región y los representantes de las organizaciones de la sociedad civil. Esta ley establece que la proporción de Alcaldes Provinciales y la sociedad civil serán de 60 % y 40 % respectivamente. El Consejo Regional puede invitar a los alcaldes distritales y representantes de la sociedad civil en las mismas proporciones de 60% y 40%.

Además la ley señala que al menos la tercera parte de los representantes de la sociedad civil deberán corresponder a instituciones de empresarios y productores.

En opinión de Luis Chirinos esta fórmula expresó una visión distorsionada del modelo de representación y concertación. Considera que el modelo representativo se distorsionó porque se definió el número de representantes de la sociedad civil en función del número de alcaldes provinciales. Y el modelo de concertación también, pues definió la representación en función de cuotas, previendo que la mayoría resulte siempre de las autoridades "elegidas". Los congresistas no entendieron que la función de los CCR es de consulta y concertación, y no de voto. No es relevante, por ello, la "cuota" por sectores políticos o sociales. Por otro lado, el régimen de privilegio de los empresarios y productores excluyó a sectores tradicionalmente relegados como las mujeres y los indígenas.

En cuanto al tema de las cuotas para mujeres e indígenas diversas instituciones como la Defensoría del Pueblo y ONGs han planteado la necesidad de establecerlas. Si bien en el Perú se han establecido cuotas para mujeres en los procesos electorales con resultados positivos, consideramos que en el caso de los CCR podría traer como consecuencia que importantes sectores queden marginados.

Si se establece una cuota para mujeres, podría plantearse también la necesidad de establecerla para los jóvenes, los discapacitados, las víctimas de la violencia política, entre otros.

En cuanto a las cuotas para indígenas, habría que incluir a los afro peruanos ya que también se trata de un grupo tradicionalmente marginado. Una legislación que obligara a considerar una cuota para mujeres, otra para indígenas y otra para empresarios terminaría por marginar a otras organizaciones de la sociedad civil que también cumplen una importante labor como las universidades, los frentes de defensa, los ronderos, entre otros. Si tomamos como ejemplo una región donde existan 6 alcaldes provinciales, existirían 4 representantes de la sociedad civil. Si establecemos cuotas para empresarios, mujeres, jóvenes e indígenas toda la representación quedaría copada por estos sectores y en la práctica se estaría excluyendo a otros sectores de la sociedad civil.

Además de la crítica que se hace a los porcentajes establecidos para las autoridades y la sociedad civil, la Defensoría del Pueblo destaca el caso de las regiones con escaso número de provincias: Existen 5 regiones con 3 circunscripciones provinciales; si se aplicara en estos casos de forma estricta los porcentajes señalados por la Ley, el Consejo de Coordinación Regional quedaría integrado por tres alcaldes provinciales –que representan el 60%– y por dos representantes de organizaciones de la sociedad civil –40%–, haciendo un total de cinco miembros del Consejo de Coordinación Regional.

Además de que dos es un número bastante reducido para que la sociedad civil se considere suficientemente representada, un Consejo de Coordinación Regional así constituido resulta menor en cantidad con relación al Consejo Regional, para el cual la Ley fija un mínimo de 7 miembros.

Para afrontar esta situación, la Defensoría del Pueblo recomienda asumir como criterio que el Consejo de Coordinación Regional debe tener una cantidad de miembros mayor a la del Consejo Regional.

Por tanto, proponen que en el caso de regiones con menos de 7 provincias el Consejo de Coordinación Regional quede integrado, además de los alcaldes provinciales, por un número igual de alcaldes distritales, es decir un alcalde distrital por cada provincia; éste podría ser aquel que fue elegido en cada provincia para participar en la elección de representantes ante el Consejo Nacional de Descentralización. Así, la suma de alcaldes provinciales y distritales representaría el 60% que establece la Ley.

De esta manera, el número mínimo de miembros del Consejo de Coordinación Regional sería de diez: seis alcaldes y cuatro representantes de organizaciones de la sociedad civil, manteniendo la proporción de 60% y 40% que establece la Ley.

En este sentido consideramos que debe reformarse el artículo 11 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales señalando que el Consejo de Coordinación Regional deberá tener una cantidad de miembros mayor a la del Consejo Regional y que para tales efectos, el Consejo Regional invitará en calidad de miembros a un número de Alcaldes distritales equivalente al número de Alcaldes Provinciales. Los Alcaldes distritales tendrán derecho a voz y voto en el CCR.

En cuanto a los requisitos para participar en el CCR, la Ley en su artículo 11-A señala que las organizaciones de la sociedad civil deberán acreditar un mínimo de tres años de actividad institucional comprobada y personería jurídica. Consideramos que este artículo debe ser reformado, siguiendo el mismo criterio planteado para el caso de los CCL: no exigir la personería jurídica y solamente un año de actividad institucional comprobada a fin de no limitar la participación de las organizaciones juveniles. La personería jurídica puede ser reemplazada por la inscripción en el registro de organizaciones municipales y regionales. Asimismo el artículo 11-A establece que una misma organización no puede acreditarse a nivel provincial y regional. Consideramos que esta prohibición debe suprimirse a fin de facilitar la participación de las organizaciones.

Respecto al régimen de sesiones el artículo 11-A determina que el CCr se reúne ordinariamente dos veces al año y extraordinariamente cuando lo convoque el Presidente Regional. Consideramos que dos reuniones al año son insuficientes y que debe establecerse un mínimo de cuatro reuniones ordinarias al año. Además debería incluirse la obligación del Presidente Regional de convocar a sesiones extraordinarias si un tercio de los miembros del CCR lo solicita.

Establecer etapas y cronogramas con antelación

La Defensoría del Pueblo recomienda que la autoridad regional establezca y difunda con antelación las etapas y el cronograma del proceso de convocatoria a elecciones. Recomiendan que se establezcan:

- Una etapa de difusión de la convocatoria a elecciones para miembros del CCR.
- Un segundo momento de convocatoria a la inscripción y registro de organizaciones de la sociedad civil.
- Etapa de inscripción y registro de organizaciones.
- Convocatoria a elección de representantes ante el Consejo de Coordinación
Regional.
- Acto de elección de representantes.
- Instalación del Consejo de Coordinación Regional.

Somos de la opinión que debe establecerse en la Ley Orgánica la obligación de fijar un cronograma que regule el proceso electoral y la instalación del CCR mediante Ordenanza Regional.

Además, siguiendo la opinión de la Defensoría del Pueblo, sería recomendable que se estableciera en la Ley Orgánica que la inscripción de las organizaciones de la sociedad civil debe hacerse de forma desconcentrada, apoyándose para ello en las subregiones y, de ser necesario, con la colaboración de las municipalidades provinciales.

Asimismo, tal como plantea la Defensoría, las labores de registro de las organizaciones de la sociedad civil deben encargarse a una unidad administrativa del Gobierno Regional; esta unidad tendría la responsabilidad de recibir las solicitudes de inscripción y proceder a su calificación, verificando para tal efecto el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley.

Las resoluciones de admisión o denegatoria de inscripción que emita esta unidad -luego de la verificación correspondiente- deben ser siempre motivadas, quedando claro que la denegatoria sólo procede en caso de incumplimiento de los requisitos que fija la Ley, a fin de evitar cualquier tipo de discriminación. Las apelaciones e impugnaciones de las resoluciones que emita la unidad administrativa responsable han de ser resueltas por el Consejo Regional.

La aprobación del procedimiento electoral corresponde al Consejo Regional, en el marco de las atribuciones que le asigna la Ley. No obstante, para favorecer la necesaria neutralidad y la adecuada elaboración del referido procedimiento, es recomendable contar con la asesoría técnica del organismo electoral competente, en este caso la Oficina Nacional de Procesos Electorales; podría hacerse cargo, además, de la logística del acto electoral.

La Defensoría también plantea que se conforme un comité electoral integrado por representantes de instituciones distintas a las llamadas a participar en el Consejo de Coordinación Regional y con aceptables niveles de
imparcialidad y confiabilidad.

La Ley señala que la Gerencia de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial actúa como Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación Regional, por tanto esta gerencia debería asumir la responsabilidad administrativa de todo el proceso, incluso desde la convocatoria a la inscripción de las organizaciones. Otras propuestas señalan que para efectos de las elecciones y registro de organizaciones debería establecerse una oficina de participación ciudadana.

En cuanto a la articulación que debe existir entre el gobierno nacional y gobiernos regionales, la Ley señala en su artículo 8 que las políticas regionales deben guardar relación con las políticas nacionales de Estado. Sin embargo el gobierno nacional no participa en los CCR. Es necesario modificar la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales a fin de incluir a las instancias del gobierno nacional en calidad de invitados a los CCR, a fin de poder articular el plan de desarrollo concertado y el presupuesto participativo con los planes nacionales.

Funciones del CCR

Finalmente, un tema que ha suscitado numerosas críticas es el de la función que le corresponde a los CCR en el marco de esta norma. Los CCR son definidos en el artículo 11 como meros órganos consultivos y de coordinación entre el Gobierno Regional y las municipalidades. Sus funciones se limitan a emitir una opinión consultiva sobre el Presupuesto Participativo y el Plan de Desarrollo Concertado. Incluso la Ley señala que los CCR no ejercen funciones ni actos de gobierno. Además la ausencia de acuerdos por consenso en el CCR no impide al Consejo Regional decidir sobre lo pertinente.

Es evidente que la finalidad de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales fue limitar la participación ciudadana y evitar que la presencia de la sociedad civil en los CCR se convirtiera en un obstáculo para los presidentes regionales. Al definirse a los CCR como instancias consultivas se les ha privado de toda la fuerza que deberían tener si verdaderamente se trata de establecer un proceso participativo eficaz y dotado de garantías mínimas que aseguren la construcción de consensos.

Dotar al CCR de funciones que garanticen una efectiva participación ciudadana, la construcción de consensos y la elaboración participativa del PDC y el PP es hoy una necesidad que debe ser atendida. Debe reformarse la Ley Orgánica de Regiones a fin de reivindicar el rol de los CCR como un órgano impulsor del proceso participativo y articulador. Es de vital importancia plantear esta reforma a fin de lograr consolidar a los CCR como un órgano donde se construyan consensos en torno a compromisos.

Es en el CCR donde debe concertarse el PDC y el PP, este proceso de concertación debe fundamentarse en el respeto a los acuerdos y compromisos a fin de empoderar a la sociedad civil. Somos de la opinión que corresponde al Concejo Regional fijar el monto a destinar al PP. Una vez establecido el monto de los recursos, debe discutirse en el seno del CCR el presupuesto participativo de la región, que una vez concertado debe constar en un Acta de Compromiso firmada por alcaldes y representantes de la sociedad civil. Previamente a la discusión sobre el PP, el Consejo de Coordinación Regional debe revisar el Plan de Desarrollo Concertado.

El Acta de Compromisos del Presupuesto Participativo es un pacto social entre las autoridades regionales, alcaldes provinciales y sociedad civil que requiere ser respetado. Estos compromisos deben tener carácter vinculante a fin de garantizar el respeto por los acuerdos y dotar de garantías suficientes al proceso participativo. La Ley Orgánica debe modificarse a fin de que el Presidente Regional sustente ante el Consejo Regional el presupuesto participativo concertado en el CCR.

Como el proceso debe sustentarse en el principio de respeto a los acuerdos, si el Consejo Regional no aprueba el presupuesto participativo concertado en el CCR, debe emitir una resolución motivada explicando su negativa y los puntos en los que no está de acuerdo. Si esto sucediera, el Presidente Regional debería convocar a una reunión extraordinaria del CCR a fin de explicar las razones que tuvo el Consejo Regional para no respetar los acuerdos. Si bien somos de la opinión que los acuerdos tomados en el CCR deberían ser vinculantes, consideramos que esta podría ser una solución que satisfaga a ambas partes.

Modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades

2006-06-21T15:27:00.000-07:00

Estas son algunas modificaciones que planteamos en materia de presupuesto participativo:

La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) señala en su artículo IX que el proceso de planeación es participativo. Esta ley permite incorporar en el proceso a la sociedad civil y los vecinos a título individual al señalar en este artículo que “El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales”.

El artículo 53 incorpora el presupuesto participativo como parte del sistema de planificación. Este sistema de planificación tiene como órganos de coordinación al Consejo de Coordinación Local Provincial, el Consejo de Coordinación Local Distrital y la Junta de Delegados Vecinales (artículo 7). La LOM reconoce el derecho de las municipalidades a plantear otros mecanismos de participación que aseguren una permanente comunicación entre los vecinos y las autoridades.

Los CCL son definidos como órganos de concertación y coordinación integrados por la sociedad civil en un 40%. Un primer problema que surge con la LOM es que las organizaciones de la sociedad civil que deseen participar en el CCL deben acreditar, de conformidad con los artículos 98 y 102, personería jurídica y tres años de actividad institucional comprobada. Al respecto existen diversas instituciones que han señalado que estos requisitos deben interpretarse como alternativos y no exigir ambos. Sin embargo el texto de la LOM es claro y exige a las organizaciones de la sociedad civil ambos requisitos: personería jurídica y tres años de actividad comprobada.

Consideramos que los artículos 98 y 102 deben modificarse ya que se coloca una valla muy alta para la participación ciudadana. La personería jurídica tiene un costo económico muy alto para las organizaciones sociales. La formalización en los registros públicos requiere una serie de pasos previos como la escritura pública, asesoría por un abogado, gastos notariales y registrales. Además, en el ámbito rural este requisito es más oneroso que en el ámbito urbano. De otro lado, el requisito de los tres años de actividad comprobada, limita severamente la participación de organizaciones juveniles y constituye un elemento que no incentiva a la renovación de las organizaciones.

Consideramos que debería exigirse únicamente un año de actividad institucional y sustituir la personería jurídica por el registro de organizaciones que existe en las municipalidades.

El artículo 98 de la LOM también señala que una misma organización no puede inscribirse a nivel provincial y distrital simultáneamente. Consideramos que esta prohibición debe eliminarse. Una organización social puede realizar actividades en el ámbito provincial y al mismo tiempo focalizar determinadas actividades a nivel distrital. No encontramos razón para limitar su participación en los asuntos distritales que le interesen, además esto dependerá de la capacidad institucional con la que cuente una organización social. Lo que sí debería mantenerse es que una organización inscrita únicamente a nivel distrital no pueda postular al CCL provincial.

En cuanto al porcentaje de representantes de la sociedad civil que integran los CCL, los artículos 98 y 102 de la LOM le otorgan un 40 %. La Defensoría del Pueblo ha planteado acertadamente que se modifique para el caso de los CCL distritales por considerarla restrictiva ya que existen Concejos Municipales que cuentan con pocos miembros. En esa misma línea, PRODES recomienda incrementar el porcentaje de la sociedad civil tanto a nivel provincial como distrital, de tal manera que exista una representación equitativa entre autoridades y sociedad civil. Esta propuesta nos parece acertada ya que el fundamento del sistema de planificación radica en el consenso y la participación ciudadana.

Otro tema que debería reformarse es lo concerniente al funcionamiento de los CCL. El artículo 98 de la LOM señala que el Alcalde Provincial puede delegar su representación al Teniente Alcalde. Sin embargo el artículo 99 señala que los alcaldes distritales tienen que asistir obligatoriamente al CCL provincial sin poder delegar su representación.

Consideramos que el artículo 99 debe ser modificado a fin de permitir el mismo derecho de delegación de la representación a los Alcaldes Distritales. Para este fin se podría exigir que al momento de la instalación del CCL provincial, los Alcaldes distritales señalen a qué funcionario de la municipalidad o regidor le van a delegar su representación.

En el caso del CCL distrital, el artículo 102 señala que el Alcalde Distrital puede delegar su representación al Teniente Alcalde. Sin embargo en su artículo 103 prohíbe el mismo derecho a los Alcaldes de Centros Poblados. En este sentido, debe reformarse el artículo 103 a fin de permitir que los Alcaldes de Centros Poblados deleguen su representación al funcionario que estimen conveniente. En cuanto a los regidores distritales, no sería posible permitir lo mismo ya que se entorpecería el funcionamiento del CCL.

De otro lado, es necesario modificar el número de reuniones que señala la ley para los CCL. El artículo 99 de la LOM establece dos reuniones ordinarias en el año para el CCL provincial, de las cuales una es para proponer y concertar el Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo, además de integrar los planes distritales.

Asimismo, las reuniones extraordinarias son convocadas a criterio del Alcalde Provincial. Consideramos que una sola reunión no puede ser suficiente para concertar el PDC y el PP, tomando en cuenta que la primera reunión ordinaria debe ser de instalación. Por tal motivo el artículo 99 debe ser modificado para establecer cuatro reuniones ordinarias de las cuales tres estén destinadas al PDC y el PP.

Además las reuniones extraordinarias deben ser convocadas por el Alcalde o a solicitud de un tercio de los miembros del CCL provincial a fin de garantizar una mayor fluidez para el proceso participativo. La misma modificación debería plantearse para el caso del artículo 103 que señala también dos reuniones ordinarias para los CCL distritales y la convocatoria a reuniones extraordinarias sólo a criterio del Alcalde.

Finalmente, diversas ONGs han planteado su preocupación por haberse incluido en la legislación que regula el presupuesto participativo la participación de la “sociedad civil no organizada”. Romeo Grompone ha cuestionado este término señalando que el concepto de “sociedad civil no organizada” no existe. Entendemos que este concepto de “sociedad civil no organizada” se refiere a la participación de ciudadanos que no pertenecen a ninguna organización de la sociedad civil.

El artículo IX de la LOM establece como principio del sistema de planificación la participación ciudadana a través de los vecinos y organizaciones vecinales. El presupuesto participativo de acuerdo con el artículo 53 forma parte del sistema de planificación. Asimismo en su artículo 7 define como órganos de coordinación a los CCLs y la Junta de Delegados Vecinales.

Es decir que la LOM permite la participación de los vecinos no organizados en asociaciones a través de las Juntas Vecinales. Ese es el órgano que canaliza la participación a título individual. Esto se reafirma cuando en los artículos 98 y 102 se define la composición de los CCL.

De acuerdo a la LOM, el vecino no organizado participará a través de su delegado vecinal en el sistema de planificación municipal. A su vez el delegado vecinal integra la Junta de Delegados Vecinales donde debe trasmitir las inquietudes y deseos de sus representados.

El problema común en torno a los delegados vecinales radica en la poca comunicación que existe entre representantes y representados. Esto podría subsanarse modificando el artículo 109 que regula las funciones del Delegado Vecinal.

Debería establecerse en ese artículo la obligación del delegado de convocar a sus vecinos para una reunión, al menos una vez al año, a fin de discutir los proyectos a presentar ante la Junta de Delegados Vecinales. En caso de no convocarse, debería ser sancionado con su destitución. Asimismo, la municipalidad debería prestar todas las facilidades al delegado para la convocatoria y facilitar un espacio pertinente en el recinto municipal.

De acuerdo con el artículo 107 la Junta de Delegados Vecinales tiene como función concertar y proponer las prioridades de gasto e inversión del distrito y centros poblados. Es decir que la LOM define dos instancias para el presupuesto participativo: la Junta de Delegados Vecinales y el CCL donde son elevadas las propuestas resultantes de la reunión de delegados a fin de que el CCL se encargue de concertarlas.

Es necesario replantear el rol que le corresponde a la Junta de Delegados Vecinales en el proceso participativo ya que su función dentro del mismo ha quedado relegada en la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su Reglamento.