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Los Filibusters en el senado nortemericano.

Legislación sobre participación ciudadana en municipalidades: fortalezas y debilidades

* Publicado para la revista de Red Perú, diciembre 2009.

Han transcurrido ya quince años desde la promulgación de la Ley de Participación y Control Ciudadanos (Ley 26300), que estableció las reglas generales para el ejercicio de los mecanismos de participación y vigilancia ciudadana en el Perú. 

Siete años desde la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización, donde se señala que las municipalidades deben debatir sus planes y presupuestos con la participación de sus vecinos. Seis años desde que se promulgó la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, estableciéndose el presupuesto participativo en el Perú y casi seis años desde que se promulgó la Ley Marco del Presupuesto Participativo. 

Estas leyes marcaron un hito frente a las formas cómo los ciudadanos se relacionaban con sus representantes y gracias a ellas el Perú cuenta hoy con interesantes mecanismos de participación y vigilancia ciudadana.

Sin duda las experiencias desarrolladas en el Perú han sido muy ricas y los procesos participativos han experimentado un proceso de aprendizaje y de ajuste. Sin embargo, subsisten una serie de problemas que la legislación no ha podido solucionar o que en algunos casos ha generado. 

Este artículo busca hacer un análisis de los avances de la legislación existente en materia de participación ciudadana en el ámbito municipal para invitar a una reflexión respecto a qué aspectos podemos mejorar y debemos exigir que se mejoren como sociedad civil.

 1.      Principales problemas encontrados en torno a los procesos de participación ciudadana en gobiernos municipales

Diversas organizaciones de la sociedad civil han advertido los problemas que existen en torno a los procesos de participación ciudadana a nivel de gobiernos locales, entre los que destacamos:

1.1.      La ausencia de planes de desarrollo de capacidades que repercute en la calidad de la participación:

Por un lado los funcionarios municipales no están adecuadamente informados sobre los distintos mecanismos de participación que existen y por el otro lado, la ciudadanía en general desconoce los mecanismos de accountability que puede activar.

Son pocas las municipalidades que ejercen una labor de docencia cívica y que tienen un programa de desarrollo de capacidades políticas. Este desconocimiento de los procesos participativos repercute directamente en la baja calidad de la participación.

He tenido la oportunidad de acompañar procesos en Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho, Miraflores y de conversar con funcionarios municipales y hay una coincidencia en torno a que es necesario mejorar la calidad de la participación ciudadana. A menudo las organizaciones sociales y los vecinos no logran consolidar una visión macro ni debatir los grandes problemas vecinales. Se debate únicamente una visión de lo inmediato, de lo barrial, obviándose el debate de las prioridades como ciudad. Unido a esto, en el caso del presupuesto participativo, las organizaciones vecinales desconocen lo que es un proyecto de inversión o cómo funciona la dinámica de este proceso, afectándose así la calidad de la participación.

Es necesario que se impulsen planes de fortalecimiento de capacidades ya que aún falta mucho camino por recorrer en torno a la construcción de ciudadanía en el Perú.

1.2.      Los costos de la participación son altos:

 Ejercer nuestros derechos como ciudadanos tiene un costo innegable. Existen problemas para que las organizaciones de la sociedad civil participen en los presupuestos participativos provinciales por los costos que tienen que asumir de transporte, alojamiento, alimentación, materiales, entre otros. Es común escuchar cuando se conversa con dirigentes vecinales de diversos departamentos del Perú, que a menudo no cuentan con apoyo de sus propias organizaciones o de sus vecinos para poder ejercer de manera eficiente la vigilancia ciudadana. Por ejemplo, en el caso de los Comités de Vigilancia, necesitan de instituciones que los asesoren legalmente.

1.3.  Poca renovación a nivel de dirigentes de las juntas vecinales y las organizaciones sociales de base:

Las dirigencias no se renuevan, probablemente debido a la escasa participación ciudadana y, en otros casos, a una cultura poco democrática. En el caso de las juntas vecinales por lo general se trata de los mismos vecinos que van rotándose en los cargos sin renovarse. Como mencionamos, la participación ciudadana tiene costos de dinero, pero también costos de tiempo que explicaría por qué los jóvenes tienen una escasa participación en estos espacios.

De otro lado, tampoco se ha construido una oferta atractiva que fomente la renovación de dirigentes ni la participación juvenil por parte de las municipalidades. Son pocos los programas que existen para fomentar la participación de los jóvenes en los espacios de debate público y tampoco el Consejo Nacional de la Juventud los ha impulsado.

1.4. Presupuestos participativos se convocan sólo para cumplir con la ley:

Muchas municipalidades no realizan un esfuerzo por convocar a la mayor cantidad de vecinos y organizaciones para el proceso del presupuesto participativo, limitándose únicamente a cumplir con lo que manda la ley y realizando procesos con escasa participación ciudadana.  Así se desnaturaliza el presupuesto participativo como espacio de diálogo y concertación de los grandes temas de las ciudades y se limita únicamente a talleres con unos pocos participantes, donde los acuerdos no son ni socializados ni publicitados.

  

1.5. Bajos niveles de participación ciudadana:

Paradójicamente, en algunos distritos existe más oferta que demanda. Las gestiones municipales brindan espacios que son desaprovechados debido a una escasa participación ciudadana. Por ejemplo en el caso de las elecciones para juntas vecinales, son muy pocos los vecinos que participan postulando o eligiendo a sus representantes. Es muy poco el porcentaje de vecinos de una municipio que participa activamente en los asuntos locales, tal vez por el descontento y apatía general que existe en torno a la política. Si vemos otras realidades podemos decir que existe en el mundo una baja de la participación ciudadana que solamente se activa en momentos de crisis.

La baja participación es también una consecuencia de la falta de planes de promoción y capacitación; la escasa difusión que se hace de los espacios y mecanismos; la desidia de algunas autoridades y funcionarios y el incumplimiento de los acuerdos celebrados en los procesos. Por todo lo señalado anteriormente, procesos como la formulación del plan de desarrollo concertado o los presupuestos participativos no logran consolidarse en el Perú y las organizaciones no se empoderan,  pese a que estos procesos ya tienen varios años.

A manera de conclusión podemos señalar que los problemas encontrados pueden enfrentarse si se logra combinar el liderazgo democrático de los alcaldes; voluntad política para promover la participación y cumplir con los acuerdos; una mayor capacitación  de la sociedad civil y la eliminación las trabas burocráticas que dificultan la participación ciudadana.

2.     Fortalezas de nuestra legislación:

Tenemos un marco normativo que a diferencia de otros países de América del Sur otorga un conjunto muy amplio de derechos de control y participación ciudadanos.

Por ejemplo, la revocatoria de autoridades municipales está contemplada sólo en Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú. En el caso la obligación de realizar procesos de rendición de cuentas, sólo Perú y Venezuela tienen normas que señalan que los alcaldes deben rendir cuentas ante sus vecinos, limitándose el resto de países como Chile, Costa Rica, México y Panamá ha señalar que los alcaldes deben rendir cuentas ante la contraloría o quien haga sus veces.

Entre las principales fortalezas de nuestra legislación es importante señalar:

 2.1.   Consagración de los derechos de participación y vigilancia ciudadana 

a nivel constitucional:

Nuestra Constitución Política consagra estos derechos en sus artículos 2º y 31º. Además el presupuesto participativo está contemplado en el artículo 199º al igual que la rendición de cuentas. Es positivo que estos derechos y mecanismos de participación y vigilancia se encuentren contemplados a nivel constitucional ya que en caso de que sean vulnerados se puede activar los mecanismos para garantizar su ejercicio.

 2.2.  Existe un marco legislativo que regula los derechos de 

participación y control:

La Ley 26300 regula el ejercicio de los derechos de la revocatoria de autoridades, la iniciativa legislativa y la demanda de rendición de cuentas. Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades también los contempla y añade el referéndum, el cabildo abierto, la participación en las juntas vecinales y los comités de gestión.  También contamos con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública como mecanismo de accountability municipal.

2.3.  Contamos con la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su reglamento:

Somos el único país de América Latina junto con República Dominicana que tiene presupuestos participativos obligatorios a nivel municipal. Esto significa que es obligatorio convocar al proceso del presupuesto participativo. Si un alcalde no convoca a este proceso puede ser denunciado ante la Contraloría y también penalmente por delito de abuso de autoridad y delito de omisión de actos funcionales.

2.4.  La sociedad civil tiene una cuota de participación en los Consejos de Coordinación Locales distritales y provinciales:

Es obligatorio contar con Consejos de Coordinación integrados por representantes de la sociedad civil en un porcentaje del 40%, tanto a nivel municipal como regional. Es importante que se logre posicionar a los Consejos de Coordinación como espacios de concertación, donde deben debatirse los proyectos de inversión y la visión de desarrollo.

2.5.   Contamos con un sistema que regula la inversión pública:

Si bien el SNIP tiene críticos, ayuda a ordenar la inversión y a evitar que se ejecuten proyectos sin sustento técnico. Esto debe ser complementado con una mayor articulación entre niveles de gobierno, más ahora en que estamos apuntando a un presupuesto por resultados.

 3.    Debilidades de nuestra legislación:

Uno de los problemas que debemos enfrentar es la visión que todavía tienen algunos

alcaldes y funcionarios municipales respecto a la participación ciudadana. Para algunas autoridades, la participación ciudadana es vista como un obstáculo y no como una fortaleza. Pocos son los alcaldes que realmente tienen una vocación participativa y que promueven estos mecanismos.

A menudo existen voces que expresan su incomodidad ante el presupuesto participativo y que consideran que los ciudadanos no están preparados para debatir planes y proyectos. Existen funcionarios públicos que consideran que la participación ciudadana entorpece su trabajo y no asumen todavía que la nueva gerencia pública no se puede concebir al margen de los ciudadanos. 


De otro lado, la vigilancia ciudadana en muchos casos se ha planteado como una confrontación ocasionando que los alcaldes no perciban sus beneficios, ya que no se han difundido muchas experiencias exitosas de monitoreo. La vigilancia ciudadana hay que tratar de plantearla en términos de un monitoreo participativo que pueda generar efectos positivos para mejorar una gestión municipal.

Hoy existen en el mundo experiencias de participación ciudadana en todos los continentes y actualmente se están consolidando mecanismos de e-democracia a nivel mundial. En ese sentido, es preocupante que existan voces en el Perú que planteen restringir los derechos ya adquiridos, cuando el debate mundial es respecto a cómo ampliarlos y mejorarlos.

3.1.   Nuestra legislación establece vallas muy altas que imposibilitan en la práctica la participación y la vigilancia ciudadana:

Nuestra Ley de Participación y Control Ciudadanos (Ley 26300) ha establecido vallas tan altas para ejercer estos derechos que en la práctica imposibilita su ejercicio. A nivel municipal tenemos los derechos de iniciativa en la formación de ordenanzas, referéndum municipal, revocatoria y demanda de rendición de cuentas, pero su ejercicio exige una serie de requisitos que prácticamente los imposibilitan. Salvo la revocatoria, que puede ser ejercida en pequeñas circunscripciones, el resto de derechos permanece en el papel sin que haya sido posible todavía plantear una reforma seria a esta ley.

Por ejemplo, para poder plantear una revocatoria se necesita recolectar las firmas del 25% del electorado de un distrito. Solamente en el caso del distrito de Barranco en Lima, se necesitaría presentar un aproximado de 13,000 firmas; en el caso de La Victoria se requieren más de 50,000 firmas.  Recientemente se promulgó la Ley 29313º que modifica el porcentaje de firmas necesario para solicitar una “demanda de rendición de cuentas”; hoy debe exigirlo el 10% de la población electoral con un máximo de 25,000 firmas. Es decir que si los vecinos de Barranco desean que su alcalde les rinda cuentas deben presentar 5,500 firmas; los vecinos de Breña 10,800 firmas; los de Jesús María 9,000 firmas y los del Rímac 16,000 firmas.

Es importante diferenciar entre la “demanda de rendición de cuentas” y la “rendición de cuentas”. La “rendición de cuentas” ocurre cuando una autoridad explica a los ciudadanos las acciones realizadas durante su gestión y cómo ha ejecutado el presupuesto, esto se debe realizar antes de que se inicien los talleres del presupuesto participativo. En cambio, la “demanda de rendición de cuentas” es un mecanismo de control regulado en la Ley 26300 mediante la cual los vecinos de una localidad interpelan a sus autoridades sobre el uso de los recursos públicos. Debe solicitarse por el 20% de los electores de un distrito y acompañarse de un pliego de preguntas. El Jurado Nacional de Elecciones otorga a la autoridad un plazo de 60 días para responder.

Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades no ha reglamentado de manera adecuada diversos mecanismos de participación y control como las consultas ciudadanas, la iniciativa en la formación de ordenanzas municipales, el cabildo abierto o los comités de gestión. Los alcaldes no han cumplido con implementar estos mecanismos de participación y la Ley Orgánica de Municipalidades cae en el error de colocar también vallas muy altas que impiden ejercer estos derechos.

3.2.  No existen mecanismos adecuados para sancionar el incumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información:

En el año 2002 se promulgó ley de Transparencia y Acceso a la Información, una de las más importantes normas en materia de lucha contra la corrupción y que otorga a los ciudadanos el derecho a solicitar la información que posea toda entidad pública.

Si bien tenemos un marco legal que garantiza el acceso a la información pública, existen municipalidades que no cumplen con respetarla, ocasionando que se vulnere el derecho a la vigilancia ciudadana.  El gran problema de esta ley es que no cuenta con mecanismos efectivos que garanticen su cumplimiento, no sólo respecto a la entrega de la información, también respecto a la información que debe publicarse en las páginas webs de las municipalidades.

La Contraloría de la República debería ejercer un mayor control respecto a su cumplimiento y establecer mecanismos de denuncia más eficaces para el ciudadano. Si bien el ciudadano puede interponer un Habeas Data, siempre es engorroso tener que recurrir al poder judicial, que además puede resolver el caso cuando el alcalde haya concluido su periodo municipal.

3.3. No se establece la obligatoriedad de realizar audiencias públicas de rendición de cuentas:

La Ley Orgánica de Municipalidades es muy escueta en el tema de la rendición de cuentas de los alcaldes y regidores. Debería reformarse la Ley Orgánica de Municipalidades  para que los alcaldes y regidores rindan cuentas sobre su gestión por lo menos dos veces al año y en audiencias públicas que cuenten con la participación de observadores como la Onpe y donde se garantice que los vecinos también puedan formular preguntas y observaciones.

3.4.  La Ley Marco del Presupuesto Participativo debe ser revisada:

La Ley Marco del Presupuesto Participativo no contempla la diversidad de municipalidades que existe. No se puede legislar de manera uniforme para municipalidades provinciales y distritales, rurales y urbanas sin contemplar que son realidades distintas. Nuestro proceso del presupuesto participativo es igual tanto para gobiernos municipales como regionales, sin haberse contemplado la riqueza de experiencias desarrolladas antes de la vigencia de la ley.

Asimismo, no se han regulado de manera adecuada los Consejos de Coordinación Locales distritales y provinciales. Consideramos que la composición debería reformularse, aumentando la participación de la sociedad civil y también debería ampliarse el número de reuniones ordinarias. En cuanto a los requisitos para participar en los Consejos de Coordinación Locales Distritales y Provinciales, consideramos que no se debe exigir a las organizaciones de la sociedad civil que cuenten con tres años de actividad y personería jurídica ya que es un requisito oneroso y que dificulta la participación de organizaciones juveniles.

En esta línea de mayor apertura, consideramos que además debería garantizarse la participación de la sociedad civil en el equipo técnico del presupuesto participativo con voz y con voto.  Finalmente, no se han establecido sanciones por no convocar al presupuesto participativo o por no cumplir con sus acuerdos. Debería contemplarse sanciones como la vacancia de los alcaldes y la inhabilitación de los funcionarios.

A manera de conclusión:

A nuestro juicio, la ausencia de planes de capacitación y promoción de la participación ciudadana repercuten directamente en los funcionarios y en la sociedad civil, afectando la calidad de los procesos participativos y el empoderamiento de los ciudadanos. Es fundamental sensibilizar a los funcionarios municipales y a los partidos políticos sobre la importancia de la participación ciudadana

El año pasado, el Congreso de la República aprobó importantes modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades, que lamentablemente fueron observadas por el Presidente de la República y por el ex primer ministro Yehude Simons y que están a la espera de su ratificación por el Congreso. Las modificaciones más destacables son:

•  Establece el carácter vinculante de los acuerdos del Consejo de Coordinación Local.
•  Se abre la posibilidad de ampliar la participación de la sociedad civil en el Consejo de Coordinación Local, en un porcentaje mayor al 40% que existe actualmente.
• Flexibiliza los requisitos para ser elegido miembro del Consejo de Coordinación Local,  eliminando la exigencia de contar con tres años de actividad y  personería jurídica.
• Establece que el Consejo de Coordinación Local debe reunirse por lo menos cuatro veces al año.
• Permite que un tercio de los integrantes de la sociedad civil pueda exigir la convocatoria extraordinaria de Consejo de Coordinación Local.
• Establece la obligación de los alcaldes de rendir cuentas dos veces al año en audiencias públicas.
• Contempla la suspensión de los alcaldes que no rindan cuentas o que no cumplan con convocar al Consejo de Coordinación Local o al presupuesto participativo.

Finalmente, consideramos que si bien hay varios aspectos que deben reformarse en nuestra legislación, es positivo que contemos con un marco normativo que regule el ejercicio de estos derechos y que nos sitúa frente a otros países de América Latina en una posición privilegiada.

De la sociedad civil y de los políticos dependerá que se aprovechen estos mecanismos y que se generen espacios de concertación que logren consolidarse como instancias de diálogo y debate democrático. Tenemos los instrumentos, hay que mejorarlos y aprender a ejercerlos.