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Los Filibusters en el senado nortemericano.

Legislación sobre participación ciudadana en municipalidades: fortalezas y debilidades

* Publicado para la revista de Red Perú, diciembre 2009.

Han transcurrido ya quince años desde la promulgación de la Ley de Participación y Control Ciudadanos (Ley 26300), que estableció las reglas generales para el ejercicio de los mecanismos de participación y vigilancia ciudadana en el Perú. 

Siete años desde la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización, donde se señala que las municipalidades deben debatir sus planes y presupuestos con la participación de sus vecinos. Seis años desde que se promulgó la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, estableciéndose el presupuesto participativo en el Perú y casi seis años desde que se promulgó la Ley Marco del Presupuesto Participativo. 

Estas leyes marcaron un hito frente a las formas cómo los ciudadanos se relacionaban con sus representantes y gracias a ellas el Perú cuenta hoy con interesantes mecanismos de participación y vigilancia ciudadana.

Sin duda las experiencias desarrolladas en el Perú han sido muy ricas y los procesos participativos han experimentado un proceso de aprendizaje y de ajuste. Sin embargo, subsisten una serie de problemas que la legislación no ha podido solucionar o que en algunos casos ha generado. 

Este artículo busca hacer un análisis de los avances de la legislación existente en materia de participación ciudadana en el ámbito municipal para invitar a una reflexión respecto a qué aspectos podemos mejorar y debemos exigir que se mejoren como sociedad civil.

 1.      Principales problemas encontrados en torno a los procesos de participación ciudadana en gobiernos municipales

Diversas organizaciones de la sociedad civil han advertido los problemas que existen en torno a los procesos de participación ciudadana a nivel de gobiernos locales, entre los que destacamos:

1.1.      La ausencia de planes de desarrollo de capacidades que repercute en la calidad de la participación:

Por un lado los funcionarios municipales no están adecuadamente informados sobre los distintos mecanismos de participación que existen y por el otro lado, la ciudadanía en general desconoce los mecanismos de accountability que puede activar.

Son pocas las municipalidades que ejercen una labor de docencia cívica y que tienen un programa de desarrollo de capacidades políticas. Este desconocimiento de los procesos participativos repercute directamente en la baja calidad de la participación.

He tenido la oportunidad de acompañar procesos en Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho, Miraflores y de conversar con funcionarios municipales y hay una coincidencia en torno a que es necesario mejorar la calidad de la participación ciudadana. A menudo las organizaciones sociales y los vecinos no logran consolidar una visión macro ni debatir los grandes problemas vecinales. Se debate únicamente una visión de lo inmediato, de lo barrial, obviándose el debate de las prioridades como ciudad. Unido a esto, en el caso del presupuesto participativo, las organizaciones vecinales desconocen lo que es un proyecto de inversión o cómo funciona la dinámica de este proceso, afectándose así la calidad de la participación.

Es necesario que se impulsen planes de fortalecimiento de capacidades ya que aún falta mucho camino por recorrer en torno a la construcción de ciudadanía en el Perú.

1.2.      Los costos de la participación son altos:

 Ejercer nuestros derechos como ciudadanos tiene un costo innegable. Existen problemas para que las organizaciones de la sociedad civil participen en los presupuestos participativos provinciales por los costos que tienen que asumir de transporte, alojamiento, alimentación, materiales, entre otros. Es común escuchar cuando se conversa con dirigentes vecinales de diversos departamentos del Perú, que a menudo no cuentan con apoyo de sus propias organizaciones o de sus vecinos para poder ejercer de manera eficiente la vigilancia ciudadana. Por ejemplo, en el caso de los Comités de Vigilancia, necesitan de instituciones que los asesoren legalmente.

1.3.  Poca renovación a nivel de dirigentes de las juntas vecinales y las organizaciones sociales de base:

Las dirigencias no se renuevan, probablemente debido a la escasa participación ciudadana y, en otros casos, a una cultura poco democrática. En el caso de las juntas vecinales por lo general se trata de los mismos vecinos que van rotándose en los cargos sin renovarse. Como mencionamos, la participación ciudadana tiene costos de dinero, pero también costos de tiempo que explicaría por qué los jóvenes tienen una escasa participación en estos espacios.

De otro lado, tampoco se ha construido una oferta atractiva que fomente la renovación de dirigentes ni la participación juvenil por parte de las municipalidades. Son pocos los programas que existen para fomentar la participación de los jóvenes en los espacios de debate público y tampoco el Consejo Nacional de la Juventud los ha impulsado.

1.4. Presupuestos participativos se convocan sólo para cumplir con la ley:

Muchas municipalidades no realizan un esfuerzo por convocar a la mayor cantidad de vecinos y organizaciones para el proceso del presupuesto participativo, limitándose únicamente a cumplir con lo que manda la ley y realizando procesos con escasa participación ciudadana.  Así se desnaturaliza el presupuesto participativo como espacio de diálogo y concertación de los grandes temas de las ciudades y se limita únicamente a talleres con unos pocos participantes, donde los acuerdos no son ni socializados ni publicitados.

  

1.5. Bajos niveles de participación ciudadana:

Paradójicamente, en algunos distritos existe más oferta que demanda. Las gestiones municipales brindan espacios que son desaprovechados debido a una escasa participación ciudadana. Por ejemplo en el caso de las elecciones para juntas vecinales, son muy pocos los vecinos que participan postulando o eligiendo a sus representantes. Es muy poco el porcentaje de vecinos de una municipio que participa activamente en los asuntos locales, tal vez por el descontento y apatía general que existe en torno a la política. Si vemos otras realidades podemos decir que existe en el mundo una baja de la participación ciudadana que solamente se activa en momentos de crisis.

La baja participación es también una consecuencia de la falta de planes de promoción y capacitación; la escasa difusión que se hace de los espacios y mecanismos; la desidia de algunas autoridades y funcionarios y el incumplimiento de los acuerdos celebrados en los procesos. Por todo lo señalado anteriormente, procesos como la formulación del plan de desarrollo concertado o los presupuestos participativos no logran consolidarse en el Perú y las organizaciones no se empoderan,  pese a que estos procesos ya tienen varios años.

A manera de conclusión podemos señalar que los problemas encontrados pueden enfrentarse si se logra combinar el liderazgo democrático de los alcaldes; voluntad política para promover la participación y cumplir con los acuerdos; una mayor capacitación  de la sociedad civil y la eliminación las trabas burocráticas que dificultan la participación ciudadana.

2.     Fortalezas de nuestra legislación:

Tenemos un marco normativo que a diferencia de otros países de América del Sur otorga un conjunto muy amplio de derechos de control y participación ciudadanos.

Por ejemplo, la revocatoria de autoridades municipales está contemplada sólo en Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú. En el caso la obligación de realizar procesos de rendición de cuentas, sólo Perú y Venezuela tienen normas que señalan que los alcaldes deben rendir cuentas ante sus vecinos, limitándose el resto de países como Chile, Costa Rica, México y Panamá ha señalar que los alcaldes deben rendir cuentas ante la contraloría o quien haga sus veces.

Entre las principales fortalezas de nuestra legislación es importante señalar:

 2.1.   Consagración de los derechos de participación y vigilancia ciudadana 

a nivel constitucional:

Nuestra Constitución Política consagra estos derechos en sus artículos 2º y 31º. Además el presupuesto participativo está contemplado en el artículo 199º al igual que la rendición de cuentas. Es positivo que estos derechos y mecanismos de participación y vigilancia se encuentren contemplados a nivel constitucional ya que en caso de que sean vulnerados se puede activar los mecanismos para garantizar su ejercicio.

 2.2.  Existe un marco legislativo que regula los derechos de 

participación y control:

La Ley 26300 regula el ejercicio de los derechos de la revocatoria de autoridades, la iniciativa legislativa y la demanda de rendición de cuentas. Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades también los contempla y añade el referéndum, el cabildo abierto, la participación en las juntas vecinales y los comités de gestión.  También contamos con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública como mecanismo de accountability municipal.

2.3.  Contamos con la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su reglamento:

Somos el único país de América Latina junto con República Dominicana que tiene presupuestos participativos obligatorios a nivel municipal. Esto significa que es obligatorio convocar al proceso del presupuesto participativo. Si un alcalde no convoca a este proceso puede ser denunciado ante la Contraloría y también penalmente por delito de abuso de autoridad y delito de omisión de actos funcionales.

2.4.  La sociedad civil tiene una cuota de participación en los Consejos de Coordinación Locales distritales y provinciales:

Es obligatorio contar con Consejos de Coordinación integrados por representantes de la sociedad civil en un porcentaje del 40%, tanto a nivel municipal como regional. Es importante que se logre posicionar a los Consejos de Coordinación como espacios de concertación, donde deben debatirse los proyectos de inversión y la visión de desarrollo.

2.5.   Contamos con un sistema que regula la inversión pública:

Si bien el SNIP tiene críticos, ayuda a ordenar la inversión y a evitar que se ejecuten proyectos sin sustento técnico. Esto debe ser complementado con una mayor articulación entre niveles de gobierno, más ahora en que estamos apuntando a un presupuesto por resultados.

 3.    Debilidades de nuestra legislación:

Uno de los problemas que debemos enfrentar es la visión que todavía tienen algunos

alcaldes y funcionarios municipales respecto a la participación ciudadana. Para algunas autoridades, la participación ciudadana es vista como un obstáculo y no como una fortaleza. Pocos son los alcaldes que realmente tienen una vocación participativa y que promueven estos mecanismos.

A menudo existen voces que expresan su incomodidad ante el presupuesto participativo y que consideran que los ciudadanos no están preparados para debatir planes y proyectos. Existen funcionarios públicos que consideran que la participación ciudadana entorpece su trabajo y no asumen todavía que la nueva gerencia pública no se puede concebir al margen de los ciudadanos. 


De otro lado, la vigilancia ciudadana en muchos casos se ha planteado como una confrontación ocasionando que los alcaldes no perciban sus beneficios, ya que no se han difundido muchas experiencias exitosas de monitoreo. La vigilancia ciudadana hay que tratar de plantearla en términos de un monitoreo participativo que pueda generar efectos positivos para mejorar una gestión municipal.

Hoy existen en el mundo experiencias de participación ciudadana en todos los continentes y actualmente se están consolidando mecanismos de e-democracia a nivel mundial. En ese sentido, es preocupante que existan voces en el Perú que planteen restringir los derechos ya adquiridos, cuando el debate mundial es respecto a cómo ampliarlos y mejorarlos.

3.1.   Nuestra legislación establece vallas muy altas que imposibilitan en la práctica la participación y la vigilancia ciudadana:

Nuestra Ley de Participación y Control Ciudadanos (Ley 26300) ha establecido vallas tan altas para ejercer estos derechos que en la práctica imposibilita su ejercicio. A nivel municipal tenemos los derechos de iniciativa en la formación de ordenanzas, referéndum municipal, revocatoria y demanda de rendición de cuentas, pero su ejercicio exige una serie de requisitos que prácticamente los imposibilitan. Salvo la revocatoria, que puede ser ejercida en pequeñas circunscripciones, el resto de derechos permanece en el papel sin que haya sido posible todavía plantear una reforma seria a esta ley.

Por ejemplo, para poder plantear una revocatoria se necesita recolectar las firmas del 25% del electorado de un distrito. Solamente en el caso del distrito de Barranco en Lima, se necesitaría presentar un aproximado de 13,000 firmas; en el caso de La Victoria se requieren más de 50,000 firmas.  Recientemente se promulgó la Ley 29313º que modifica el porcentaje de firmas necesario para solicitar una “demanda de rendición de cuentas”; hoy debe exigirlo el 10% de la población electoral con un máximo de 25,000 firmas. Es decir que si los vecinos de Barranco desean que su alcalde les rinda cuentas deben presentar 5,500 firmas; los vecinos de Breña 10,800 firmas; los de Jesús María 9,000 firmas y los del Rímac 16,000 firmas.

Es importante diferenciar entre la “demanda de rendición de cuentas” y la “rendición de cuentas”. La “rendición de cuentas” ocurre cuando una autoridad explica a los ciudadanos las acciones realizadas durante su gestión y cómo ha ejecutado el presupuesto, esto se debe realizar antes de que se inicien los talleres del presupuesto participativo. En cambio, la “demanda de rendición de cuentas” es un mecanismo de control regulado en la Ley 26300 mediante la cual los vecinos de una localidad interpelan a sus autoridades sobre el uso de los recursos públicos. Debe solicitarse por el 20% de los electores de un distrito y acompañarse de un pliego de preguntas. El Jurado Nacional de Elecciones otorga a la autoridad un plazo de 60 días para responder.

Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades no ha reglamentado de manera adecuada diversos mecanismos de participación y control como las consultas ciudadanas, la iniciativa en la formación de ordenanzas municipales, el cabildo abierto o los comités de gestión. Los alcaldes no han cumplido con implementar estos mecanismos de participación y la Ley Orgánica de Municipalidades cae en el error de colocar también vallas muy altas que impiden ejercer estos derechos.

3.2.  No existen mecanismos adecuados para sancionar el incumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información:

En el año 2002 se promulgó ley de Transparencia y Acceso a la Información, una de las más importantes normas en materia de lucha contra la corrupción y que otorga a los ciudadanos el derecho a solicitar la información que posea toda entidad pública.

Si bien tenemos un marco legal que garantiza el acceso a la información pública, existen municipalidades que no cumplen con respetarla, ocasionando que se vulnere el derecho a la vigilancia ciudadana.  El gran problema de esta ley es que no cuenta con mecanismos efectivos que garanticen su cumplimiento, no sólo respecto a la entrega de la información, también respecto a la información que debe publicarse en las páginas webs de las municipalidades.

La Contraloría de la República debería ejercer un mayor control respecto a su cumplimiento y establecer mecanismos de denuncia más eficaces para el ciudadano. Si bien el ciudadano puede interponer un Habeas Data, siempre es engorroso tener que recurrir al poder judicial, que además puede resolver el caso cuando el alcalde haya concluido su periodo municipal.

3.3. No se establece la obligatoriedad de realizar audiencias públicas de rendición de cuentas:

La Ley Orgánica de Municipalidades es muy escueta en el tema de la rendición de cuentas de los alcaldes y regidores. Debería reformarse la Ley Orgánica de Municipalidades  para que los alcaldes y regidores rindan cuentas sobre su gestión por lo menos dos veces al año y en audiencias públicas que cuenten con la participación de observadores como la Onpe y donde se garantice que los vecinos también puedan formular preguntas y observaciones.

3.4.  La Ley Marco del Presupuesto Participativo debe ser revisada:

La Ley Marco del Presupuesto Participativo no contempla la diversidad de municipalidades que existe. No se puede legislar de manera uniforme para municipalidades provinciales y distritales, rurales y urbanas sin contemplar que son realidades distintas. Nuestro proceso del presupuesto participativo es igual tanto para gobiernos municipales como regionales, sin haberse contemplado la riqueza de experiencias desarrolladas antes de la vigencia de la ley.

Asimismo, no se han regulado de manera adecuada los Consejos de Coordinación Locales distritales y provinciales. Consideramos que la composición debería reformularse, aumentando la participación de la sociedad civil y también debería ampliarse el número de reuniones ordinarias. En cuanto a los requisitos para participar en los Consejos de Coordinación Locales Distritales y Provinciales, consideramos que no se debe exigir a las organizaciones de la sociedad civil que cuenten con tres años de actividad y personería jurídica ya que es un requisito oneroso y que dificulta la participación de organizaciones juveniles.

En esta línea de mayor apertura, consideramos que además debería garantizarse la participación de la sociedad civil en el equipo técnico del presupuesto participativo con voz y con voto.  Finalmente, no se han establecido sanciones por no convocar al presupuesto participativo o por no cumplir con sus acuerdos. Debería contemplarse sanciones como la vacancia de los alcaldes y la inhabilitación de los funcionarios.

A manera de conclusión:

A nuestro juicio, la ausencia de planes de capacitación y promoción de la participación ciudadana repercuten directamente en los funcionarios y en la sociedad civil, afectando la calidad de los procesos participativos y el empoderamiento de los ciudadanos. Es fundamental sensibilizar a los funcionarios municipales y a los partidos políticos sobre la importancia de la participación ciudadana

El año pasado, el Congreso de la República aprobó importantes modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades, que lamentablemente fueron observadas por el Presidente de la República y por el ex primer ministro Yehude Simons y que están a la espera de su ratificación por el Congreso. Las modificaciones más destacables son:

•  Establece el carácter vinculante de los acuerdos del Consejo de Coordinación Local.
•  Se abre la posibilidad de ampliar la participación de la sociedad civil en el Consejo de Coordinación Local, en un porcentaje mayor al 40% que existe actualmente.
• Flexibiliza los requisitos para ser elegido miembro del Consejo de Coordinación Local,  eliminando la exigencia de contar con tres años de actividad y  personería jurídica.
• Establece que el Consejo de Coordinación Local debe reunirse por lo menos cuatro veces al año.
• Permite que un tercio de los integrantes de la sociedad civil pueda exigir la convocatoria extraordinaria de Consejo de Coordinación Local.
• Establece la obligación de los alcaldes de rendir cuentas dos veces al año en audiencias públicas.
• Contempla la suspensión de los alcaldes que no rindan cuentas o que no cumplan con convocar al Consejo de Coordinación Local o al presupuesto participativo.

Finalmente, consideramos que si bien hay varios aspectos que deben reformarse en nuestra legislación, es positivo que contemos con un marco normativo que regule el ejercicio de estos derechos y que nos sitúa frente a otros países de América Latina en una posición privilegiada.

De la sociedad civil y de los políticos dependerá que se aprovechen estos mecanismos y que se generen espacios de concertación que logren consolidarse como instancias de diálogo y debate democrático. Tenemos los instrumentos, hay que mejorarlos y aprender a ejercerlos.

Foro del Buen Gobierno Municipal

Evento creado para funcionarios municipales e interesados en la problemática edil.

Se tocarán los principales temas: seguridad ciudadana, protección del medio ambiente, tributación municipal, contrataciones y adquisiciones, relación con el ciudadano, urbanismo y transporte.

Inversión:
Estudiantes: S/.35.00
Tarifa corporativa (a partir de 4 personas) y suscriptores: S/. 50.00
Público en general: S/. 60.00

Reservas:
626-2000 anx. 5391
Fax: 4446495
gobiernomunicipal@themisderecho.org
Oficina de THEMIS en el 2do piso de la Facultad de Derecho de la PUCP.

Debilidades de la legislación peruana sobre participación ciudadana

Sin duda las experiencias desarrolladas en el Perú han sido muy ricas y los procesos participativos han experimentado un proceso de aprendizaje y de ajuste. Sin embargo, subsisten una serie de problemas que la legislación no ha podido solucionar o que en algunos casos ha generado. Este artículo invita a una reflexión respecto a qué podemos mejorar y debemos exigir que se mejore como sociedad civil.

Debilidades de nuestra legislación:

• · La Ley 26300 establece vallas muy altas para ejercer los derechos de participación y control: Es necesario que se genere un debate en la sociedad civil y que se haga incidencia en el Çongreso para que se flexibilice esta norma, caso contrario estos derechos únicamente existirán en el papel. La Defensoría del Pueblo podría plantear una reforma de esta ley.
  
  · La Ley Orgánica de Municipalidades no ha reglamentado de manera adecuada diversos mecanismos de accountability municipal: Las consultas ciudadanas, la iniciativa en la formación de ordenanzas municipales, el cabildo abierto o los comités de gestión no han sido desarrollados adecuadamente. Los alcaldes no han cumplido con implementar estos mecanismos de participación y la LOM cae en el error de colocar también vallas muy altas que impiden ejercer estos derechos.
  
  · La Ley Marco del Presupuesto Participativo no contempla la diversidad existente en las municipalidades: No se puede legislar de manera uniforme para municipalidades provinciales y distritales, rurales y urbanas sin contemplar que son realidades distintas.
  
  · No se ha regulado de manera adecuada a los Consejos de Coordinación Local: La composición debería reformularse, aumentando la participación de la sociedad civil. También debería ampliarse el número de reuniones ordinarias y no exigir a las organizaciones de la sociedad civil que cuenten con tres años de actividad y personería jurídica ya que es un requisito oneroso y que dificulta la participación de organizaciones juveniles. Además los CCLs deberían ser quienes lideren el proceso en todas sus fases.
  
  · No se establece la obligatoriedad de realizar audiencias públicas de rendición de cuentas: Debería reformarse la LOM y la Ley Marco del Presupuesto Participativo para exigir que los alcaldes rindan cuentas sobre su gestión y la ejecución de los proyectos por lo menos dos veces al año y en una audiencia pública que cuente con la participación de veedores y de la Onpe.
  
  · No se garantiza en la Ley Marco del Presupuesto Participativo la participación de la sociedad civil en el equipo técnico: La sociedad civil debería integrar el equipo técnico del presupuesto participativo con derecho a voz y voto.
  · No se han establecido sanciones por no convocar al presupuesto participativo o por no cumplir con sus acuerdos: Debería contemplarse sanciones como la vacancia de los alcaldes y la inhabilitación de los funcionarios.
  
  Actualmente el Congreso ha aprobado importantes modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades que están a la espera de su promulgación por el Presidente de la República. Todavía no ha entrado esta ley en vigencia, esperamos que sea ratificada ya que contempla:
  
  
• El carácter vinculante de los acuerdos de los Consejos de Coordinación Local.
• Abre la posibilidad de ampliar la participación de la sociedad civil en un porcentaje mayor al 40% que existe actualmente.
• Flexibiliza los requisitos para ser elegido miembro del CCLD eliminando los tres años de actividad y la personería jurídica.
• Establece que el Consejo de Coordinación Local Distrital debe reunirse por lo menos cuatro veces al año.
• Permite que un tercio de los integrantes de la sociedad civil pueda exigir la convocatoria extraordinaria de los Consejos de Coordinación Locales.
• Establece la obligación de los alcaldes de rendir cuentas dos veces al año en audiencias públicas.
• Contempla la suspensión de los alcaldes que no rindan cuentas o que no cumplan con convocar al Consejo de Coordinación Local o al presupuesto participativo.
  

Finalmente, consideramos que si bien hay varios aspectos que deben reformarse en nuestra legislación, es positivo que contemos con un marco normativo que regule el ejercicio de estos derechos y que nos sitúa frente a otros países de América Latina en una posición privilegiada.

Por ejemplo el Perú frente a Chile, Argentina o Brasil sí cuenta con la revocatoria de alcaldes. En materia de acceso a la información estamos en mejor posición que Argentina o Bolivia ya que sí contamos con una norma que lo regula.

De la sociedad civil y de los políticos dependerá que se aprovechen estos mecanismos y que se generen espacios de concertación que logren consolidarse como instancias de diálogo y debate democrático. Tenemos los instrumentos, hay que mejorarlos y aprender a ejercerlos.

Fortalezas de las normas de participación ciudadana en el Perú

Tenemos un marco normativo que a diferencia de otros países de América del Sur otorga un conjunto muy amplio de derechos de control y participación ciudadanos. Por ejemplo, la revocatoria de autoridades municipales está contemplada sólo en Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú.

En el caso de los procesos de rendición de cuentas, sólo Perú y Venezuela tienen normas que señalan que los alcaldes deben rendir cuentas ante sus vecinos, limitándose el resto de países como Chile, Costa Rica, México y Panamá a señalar que los alcaldes deben rendir cuentas ante la contraloría o quien haga sus veces. Igual sucede con las leyes que regulan el acceso a la información publica; en el caso de Sudamérica sólo tienen una norma reguladora Colombia, Ecuador, Chile, Perú y Brasil.

Fortalezas de nuestra legislación:

- Consagración de los derechos de participación y vigilancia ciudadana a nivel constitucional:

Nuestra Carta Magna consagra estos derechos en sus artículos 2º y 31º. Además el presupuesto participativo está contemplado en el artículo 199º al igual que la rendición de cuentas. Es positivo que estos derechos y mecanismos de participación y vigilancia se encuentren contemplados a nivel constitucional ya que en caso de que sean vulnerados se puede activar los mecanismos para garantizar su ejercicio.

- Existe un marco legislativo que regula los derechos de participación y control: La Ley 26300 regula el ejercicio de los derechos de la revocatoria de autoridades, la iniciativa legislativa y la demanda de rendición de cuentas. Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades también los contempla y añade el referéndum, el cabildo abierto, la participación en las juntas vecinales y los comités de gestión. También contamos con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública como mecanismo de accountability.

- Contamos con la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su reglamento: Somos el único país de América Latina junto con República Dominicana que tiene presupuestos participativos obligatorios a nivel municipal.

- Es obligatorio convocar al proceso del presupuesto participativo:

Si un alcalde no convoca a este proceso puede ser denunciado ante la Contraloría y también penalmente por delito de abuso de autoridad y delito de omisión de actos funcionales.

- La sociedad civil tiene una cuota de participación en los Consejos de Coordinación Local distritales y provinciales:

Es obligatorio contar con CCLDs y debe elegirse a los representantes de la sociedad civil, por lo que existe una presencia que debe reforzarse.

- El presupuesto participativo es un espacio de concertación:

En este espacio deben debatirse los proyectos de inversión y la visión de desarrollo.

- Contamos con planes de desarrollo concertados:

Si bien la planificación y la articulación entre planes y presupuestos debe reforzarse, el Ministerio de Economía y Finanzas ha dado importantes directivas que exigen a las municipalidades contar con este instrumento, más ahora que nos encaminamos hacia un presupuesto por resultados.

- Contamos con un sistema que regula la inversión pública:

Si bien el SNIP tiene críticos, ayuda a ordenar la inversión y a evitar que se ejecuten proyectos sin sustento técnico.

La existencia de un marco legal facilita sin duda la construcción de una cultura participativa ya que frente a otros países tenemos una gran ventaja y una vez consagrados estos mecanismos ya no debería haber un retroceso.

Problemas en los procesos de participación ciudadana en gobiernos locales del Perú

Han transcurrido ya ocho años desde que se promulgó la Ley 26300, Ley de Participación y Control Ciudadanos que estableció las reglas generales para el ejercicio de los mecanismos de participación y vigilancia ciudadana en el Perú; siete años desde que se promulgó la Ley de Bases de la Descentralización donde señalaba que las municipalidades deben debatir sus planes y presupuestos con la participación de sus vecinos; seis años desde que se promulgó la nueva Ley Orgánica de Municipalidades donde se estableció el presupuesto participativo en el Perú y casi seis años desde que se promulgó la Ley Marco del Presupuesto Participativo. Estas normas fueron una consecuencia de las reformas introducidas en la Constitución de 1993 por el gobierno democrático del presidente Valentín Paniagua y marcaron un hito frente a las formas cómo los ciudadanos se relacionaban con sus representantes.

Sin duda las experiencias desarrolladas en el Perú han sido muy ricas y los procesos participativos han experimentado un proceso de aprendizaje y de ajuste. Sin embargo, subsisten una serie de problemas que la legislación no ha podido solucionar o que en algunos casos ha generado.

Diversas organizaciones de la sociedad civil han advertido los problemas que existen en torno a los procesos de participación ciudadana a nivel de gobiernos locales. A manera de resumen y basándonos en nuestra experiencia personal consideramos que principalmente tenemos:


a) Falta de articulación intergubernamental en la formulación

de planes de desarrollo y presupuestos: Existen una serie de normas que marcan la ruta que debe seguirse para el proceso presupuestario que parten de la necesidad de compatibilizar los planes de desarrollo a nivel nacional, sectorial, regional y local; sin embargo, los resultados no son alentadores y es uno de los problemas que enfrenta el sector público cuando formula sus presupuestos. Existen diversas causas como la falta de capacitación en materia de planificación, consideraciones políticas, la ausencia de un liderazgo que aglutine esfuerzos y la improvisación con la que se trabajan las políticas públicas.

El Consejo Nacional de la Descentralización fracasó en su rol y su desactivación ha generado un vacío que no ha sido posible llenar. Es necesario que el Ceplan empiece de una vez a trabajar y que la inmediatez deje de estar presente en las políticas públicas. Esta falta de articulación entre planes y presupuestos debilita a los presupuestos participativos y produce duplicidades de esfuerzos y proyectos.

b) La participación ciudadana es vista como un obstáculo y no como una fortaleza por algunos alcaldes: Pocos son los alcaldes que realmente tienen una vocación participativa y que promueven estos mecanismos. A menudo existen voces que expresan su incomodidad ante el presupuesto participativo y que consideran que los ciudadanos no están preparados para debatir planes y proyectos. Existen funcionarios públicos que consideran que la participación ciudadana entorpece su trabajo y no asumen todavía que la nueva gerencia pública no se puede concebir al margen de los ciudadanos.

De otro lado, la vigilancia ciudadana en muchos casos se ha planteado como una confrontación ocasionando que los alcaldes no perciban sus beneficios, ya que no se han difundido muchas experiencias exitosas de monitoreo. La vigilancia ciudadana hay que tratar de plantearla en términos de un monitoreo participativo que pueda generar efectos positivos para mejorar una gestión municipal.

c) Vallas muy altas que imposibilitan en la práctica la participación y la vigilancia ciudadana: El Perú es uno de los países de América Latina que ha desarrollado de manera más amplia que el resto de sus vecinos estos derechos. Sin embargo, nuestra Ley de Participación y Control Ciudadanos ha establecido vallas tan altas para ejercer estos derechos que en la práctica imposibilita su ejercicio. A nivel municipal tenemos los derechos de iniciativa en la formación de ordenanzas, referéndum municipal, revocatoria y demanda de rendición de cuentas, pero su ejercicio exige una serie de requisitos que prácticamente los imposibilitan. Salvo la revocatoria, que puede ser ejercida en pequeñas circunscripciones, el resto de derechos permanece en el papel sin que haya sido posible todavía plantear una reforma seria a esta ley.

Por ejemplo, para poder plantear una revocatoria se necesita recolectar las firmas del 25% del electorado de un distrito. Solamente en el caso del distrito de Barranco en Lima, se necesitaría presentar un aproximado de 13,000 firmas; en el caso de La Victoria se requieren más de 50,000 firmas. El caso de los otros mecanismos es todavía más desalentador. Recientemente se promulgó la Ley 29313º que modifica el porcentaje de firmas necesario para solicitar una “demanda de rendición de cuentas”; hoy debe exigirlo el 10% de la población electoral con un máximo de 25,000 firmas. Es decir que si los vecinos de Barranco desean que su alcalde les rinda cuentas deben presentar 5,500 firmas; los vecinos de Breña 10,800 firmas; los de Jesús María 9,000 firmas y los del Rímac 16,000 firmas.

Es importante diferenciar entre la “demanda de rendición de cuentas” y la “rendición de cuentas”. La “rendición de cuentas” ocurre cuando una autoridad explica a los ciudadanos las acciones realizadas durante su gestión y cómo ha ejecutado el presupuesto, esto se debe realizar antes de que se inicien los talleres del presupuesto participativo. En cambio, la “demanda de rendición de cuentas” es un mecanismo de control regulado en la Ley 26300 mediante la cual los vecinos de una localidad interpelan a sus autoridades sobre el uso de los recursos públicos. Debe solicitarse por el 20% de los electores de un distrito y acompañarse de un pliego de preguntas. El Jurado Nacional de Elecciones otorga a la autoridad un plazo de 60 días para responder.

d) Ausencia de planes de desarrollo de capacidades destinados a los vecinos y organizaciones de la sociedad civil: Los peruanos no conocen sus derechos y esto no tiene relación con el grado de instrucción o nivel socioeconómico de las personas. En mi experiencia personal como gerente de participación vecinal de la Municipalidad de Miraflores, un distrito que tiene altos índices de desarrollo, he podido comprobar que existe un gran desconocimiento sobre los distintos mecanismos que existen para poder participar y vigilar a las autoridades, tal vez porque las normas no se han difundido de manera amplia, tal vez porque en general aún falta mucho camino por recorrer en torno a la construcción de ciudadanía en el Perú. En ese sentido, pocas son las municipalidades que han marcado un liderazgo para capacitar a sus juntas vecinales o a su comité de vigilancia del presupuesto participativo, pocas son las municipalidades que ejercen una labor de docencia cívica y que tienen un programa de desarrollo de capacidades políticas.

e) Los representantes vecinales no cuentan con suficiente apoyo para ejercer sus labores de vigilancia ciudadana: Es común escuchar cuando se conversa con dirigentes vecinales de diversas regiones del Perú que a menudo no cuentan con apoyo de sus propias organizaciones o de sus vecinos para poder ejercer de manera eficiente la vigilancia ciudadana. Por ejemplo, en el caso de los Comités de Vigilancia, cada vez es más “visible” que necesitan de instituciones que realicen un “acompañamiento” en su proceso fiscalizador. Los Comités de Vigilancia necesitan generar una red de apoyo desde la sociedad civil a fin de dotarlos de los instrumentos legales necesarios.

f) Baja calidad de la participación: no se ve más allá del barrio: He tenido la oportunidad de acompañar procesos en Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho, Miraflores y de conversar con funcionarios municipales y hay una coincidencia en torno a que es necesario mejorar la calidad de la participación ciudadana. A menudo las organizaciones sociales y los vecinos no logran consolidar una visión macro ni debatir los grandes problemas vecinales. Es cierto que el Perú es un país de grandes carencias y que las necesidades más básicas no son satisfechas, pero también es cierto que los participantes muchas veces sólo se enfocan en solucionar pequeñas demandas del barrio. Unido a esto, en el caso del presupuesto participativo, las organizaciones vecinales desconocen lo que es un proyecto de inversión o cómo funciona la dinámica de este proceso, afectándose así la calidad de la participación.

g) Los costos de la participación son altos: Ejercer nuestros derechos como ciudadanos tiene un costo innegable y más aún tratándose de dirigentes vecinales o de organizaciones sociales de base. Existen problemas para que las organizaciones de la sociedad civil participen en los presupuestos participativos provinciales por los costos que tienen que asumir de transporte, alojamiento, alimentación, materiales, entre otros. Ejercer la vigilancia ciudadana tiene un costo en dinero, por ejemplo si se desea hacer una denuncia se necesita un abogado que los asesore.

h) Bajos niveles de participación ciudadana: Paradójicamente, en algunos distritos existe más oferta que demanda, las gestiones municipales brindan espacios que son desaprovechados debido a una escasa participación ciudadana. Por ejemplo en el caso de las elecciones para juntas vecinales, son muy pocos los vecinos que participan postulando o eligiendo a sus representantes. Es muy poco el porcentaje de vecinos de una municipio que participa activamente en los asuntos locales, tal vez por el descontento y apatía general que existe en torno a la política. Si vemos otras realidades podemos decir que existe en el mundo una baja de la participación ciudadana que solamente se activa en momentos de crisis.

Son interesantes las cifras que señala un informe de Conades y que muestran cómo se han reducido los niveles de participación. De acuerdo con este informe de Conades:

“El Jurado Nacional de Elecciones, a través de su portal de Gobernabilidad, constata una reducción del 22.25% en la inscripción de las organizaciones de la sociedad civil para las elecciones al Consejo de Coordinación Regional llevadas a cabo en el 2007 en comparación con el 2003. También registra un considerable aumento del ausentismo en el acto electoral de renovación de representantes, pasando del 25.9% en el 2003 a 52.2% en el 2007. En el caso de los municipios, aunque 83% de ellos cuenta con CCL instalado y activo, el número de
organizaciones sociales involucradas es relativamente bajo en provincias, aunque su importancia crece significativamente en los distritos. “

i) Poca renovación a nivel de dirigentes de las juntas vecinales y las organizaciones sociales de base: Probablemente debido a la escasa participación ciudadana y, en otros casos, a una cultura poco democrática, las dirigencias no se renuevan. En el caso de las juntas vecinales por lo general se trata de los mismos vecinos que van rotándose en los cargos sin renovarse, tal vez porque si no se ocuparan ellos de los temas locales, otros vecinos no lo harían. Además como mencionamos la participación ciudadana tiene costos de dinero, pero también costos de tiempo que explicaría por qué los jóvenes tienen una escasa participación en estos espacios. De otro lado, tampoco se ha construido una oferta atractiva que fomente la renovación de dirigentes ni la participación juvenil por parte de las municipalidades. Son pocos los programas que existen para fomentar la participación de los jóvenes en los espacios de debate público.

j) Frustración en las organizaciones de la sociedad civil por incumplimiento de los acuerdos del presupuesto participativo y por escasos montos asignados: Existen casos de municipalidades que no han cumplido con ejecutar la totalidad de sus presupuestos participativos ya sea por problemas de tipo administrativo, porque no tienen profesionales que conozcan cómo formular proyectos adecuadamente o porque no han tenido la voluntad política de respetar los acuerdos realizados con sus vecinos. Si a esto le sumamos que los montos que se asignan al presupuesto participativo son bastante reducidos (por lo general el Foncomún), es natural que exista un desencanto y frustración en las organizaciones.

k) Incumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública: En el año 2002 se promulgó esta ley, quizás una de las más importantes en materia de lucha contra la corrupción y que otorga a los ciudadanos el derecho de acceder a la información que posea toda entidad pública. Esta ley es el instrumento por excelencia para ejercer la vigilancia ciudadana, todo Comité de Vigilancia debería conocerla y estar familiarizado con ella. Si bien tenemos un marco legal que garantiza el acceso a la información pública, existen municipalidades que no cumplen con respetarla, ocasionando que se vulnere el derecho a la vigilancia ciudadana.

l) Presupuestos participativos se convocan sólo para cumplir con la ley: Numerosas son las municipalidades que no realizan un esfuerzo por convocar a la mayor cantidad de vecinos y organizaciones para el proceso del presupuesto participativo, limitándose únicamente a cumplir con lo que manda la ley y realizando procesos con escasa participación ciudadana. Así se desnaturaliza el presupuesto participativo como espacio de diálogo y concertación de los grandes temas de las ciudades y se limita únicamente a talleres con unos pocos participantes, donde los acuerdos no son ni socializados ni publicitados.

m) Las organizaciones de la sociedad civil no consiguen empoderarse: Por todo lo señalado anteriormente, procesos como la formulación del plan de desarrollo concertado o los presupuestos participativos no logran consolidarse en el Perú y las organizaciones no se empoderan, pese a que estos procesos ya tienen seis años.

A manera de conclusión podemos señalar que los problemas encontrados pueden enfrentarse si se logra combinar el liderazgo democrático de los alcaldes; voluntad política para promover la participación y cumplir con los acuerdos; una mayor capacitación de la sociedad civil y la eliminación de las trabas burocráticas que dificultan la participación ciudadana.

El Presidente Alan García debe promulgar la modificatoria a la Ley Orgánica de Municipalidades

El Congreso de la República ha aprobado recientemente una serie de modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades que consideramos muy positivas y que están dentro de la línea de las demandas formuladas por diversos colectivos de la sociedad civil.

Por tratarse de la modificación de una ley orgánica, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. Aún no ha entrado en vigencia ya que como señala el artículo 108 de la Constitución, una vez que el Congreso aprueba una ley, se envía al Presidente de la República para su promulgación dentro de un plazo de quince días. En caso de no promulgación por el Presidente de la República, la promulga el Presidente del Congreso, o el de la Comisión Permanente, según corresponda.

Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer las presenta al Congreso en el plazo de quince días. Reconsiderada la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.

Hacemos votos porque el Ejecutivo no haga uso de su derecho a veto y se rubrique esta ley que a muchos ha incomodado porque establece prohibiciones como hacer propaganda política mediante las obras de infraestructura, la obligación de rendir cuentas por lo menos dos veces al año, entre otras.

Veamos cada una de las modificaciones planteadas que consideramos que podrían tener un impacto positivo.

1. Rol de los regidores:

Se modifica el artículo 10º señalando que los regidores deben mantener comunicación con el Consejo de Coordinación Local y los alcaldes de municipalidades de centros poblados, donde los hubiere; además de las juntas vecinales a fin de informar al concejo municipal y proponer la solución de problemas. Esto fortalece la articulación que debe existir entre el Concejo Municipal y las organizaciones de la sociedad civil, además de los alcaldes de centros poblados. Incluso puede servir para canalizar mesas de diálogo y prevenir posibles conflictos sociales.

2. Reelección de Delegados Vecinales:

Se modifica el artículo 109º estableciendo que el delegado vecinal sólo puede ser reelegido hasta por dos períodos adicionales. Esta modificación es positiva para fomentar la alternancia dentro de las organizaciones vecinales.

3. Articulación de presupuestos participativos:

En la modificatoria al artículo 97º se señala expresamente que los presupuestos participativos que se incorporen al presupuesto institucional de las respectivas municipalidades deben evitan la duplicidad y superposición de actividades entre las municipalidades provinciales y distritales. Esta modificatoria está en la línea marcada por el Ministerio de Economía y Finanzas respecto al presupuesto por resultados y por las normas que rigen el Sistema Nacional de Inversión Pública. Si bien esta concordancia que debe existir entre los presupuestos ya ha sido establecida en diversas normas del MEF y del SNIP, es importante que se señale de manera expresa.

4. Sobre el régimen de los Consejos de Coordinación:

Esta es una de las modificaciones que nos parecen más importantes y que van en la línea de las demandas que hemos expresado en diversas oportunidades. Se han realizado importantes modificaciones a los artículos 98, 99, 102 y 103 de la LOM.

- Carácter vinculante de los acuerdos del CCLD:

Se modifica el artículo 98º y se define al CCLD provincial como “un órgano de coordinación y concertación de las municipalidades provinciales con las municipalidades distritales y las organizaciones sociales”. Así, con esta definición se reafirma el rol concertador que por excelencia le corresponde al CCLD provincial. Pero la modificatoria va más allá y establece expresamente que “los acuerdos del Consejo de Coordinación Provincial son vinculantes”, acogiendo una demanda que diversas organizaciones de la sociedad civil han formulado y de esa manera se otorga fortaleza a este espacio de concertación. Así, se reafirma también el carácter vinculante de los planes de desarrollo y presupuestos participativos, además de otras acciones o actividades que acuerde el CCLD.

- Composición del CCLD:

El nuevo artículo 98 señala que “La proporción de los representantes de la sociedad civil no es menor del cuarenta por ciento (40%) del número que resulte de la sumatoria del total de miembros del respectivo concejo municipal provincial y la totalidad de los alcaldes distritales de la jurisdicción provincial que corresponda. Esta aclaración es pertinente ya que abre la posibilidad de tener una representación de la sociedad civil mayor del 40% sin ningún inconveniente.

- Requisitos para ser elegido miembro del CCLD:

Se modifican los criterios del antiguo artículo 98 y de esa manera se eliminan los requisitos de personería jurídica y tres años de actividad para las organizaciones de la sociedad civil. Así se acoge una demanda formulada por la Red Perú y se flexibilizan los requisitos para poder postular, bastando únicamente que la organización esté inscrita en el RUOS de la municipalidad provincial. Además se indica que la elección de representantes debe ser supervisada por el organismo electoral correspondiente y realizarse dentro de los primeros sesenta días del período bianual respectivo, favoreciéndose así la transparencia que debe regir en estos procesos electorales.

- Régimen de Sesiones:

Se modifica el artículo 99 indicando que el consejo de coordinación local provincial se reúne ordinariamente cuatro (4) veces al año y en forma extraordinaria cuando lo convoque el alcalde provincial o un tercio de sus integrantes. El antiguo articulado sólo contemplaba dos reuniones ordinarias al año y ahora además un tercio de sus miembros puede solicitar al Alcalde que lo convoque. Esta también ha sido una propuesta de modificación elevada por la Red Perú en diversos espacios de debate público para dotar de mayor fuerza y operatividad al CCLD.

- Consejo de Coordinación Local Distrital:

Las modificaciones al artículo 102º son similares a las del artículo 98º ya comentadas. Se afirma el carácter vinculante de sus acuerdos, se permite contar con un número de representantes de la sociedad civil mayor al 40%, pero a diferencia del CCLD provincial, para poder ser miembro del CCLD distrital, las organizaciones de la sociedad civil deben estar inscritas en el RUOS y además acreditar un año de actividad. La elección de sus miembros también es supervisada por el órgano electoral y debe ser realizada dentro de los primeros sesenta (60) días del período bianual respectivo. En el caso del artículo 103º, se propone que el alcalde pueda delegar su representación y que sólo sea obligatorio que asista para su instalación. Al igual que el CCLD provincial, debe reunirse como mínimo cuatro veces al año y un tercio de sus integrantes puede convocarlo.

5. Obligación de rendir cuentas dos veces al año en audiencias públicas:

Esta es también una de las reformas más esperadas de la LOM y que a nuestro juicio tendrá un impacto muy positivo en el desarrollo de la vigilancia ciudadana. Se modifica el artículo 111 obligando a los alcaldes a que realicen como mínimo dos audiencias públicas de rendición de cuentas sobre cada ejercicio fiscal respecto a logros y dificultades de la gestión municipal y el presupuesto participativo. Además en el caso del alcalde provincial debe realizar las audiencias públicas en distritos diferentes a la capital.

6. Obligación de implementar oficinas de Defensoría del Vecino y del Contribuyente Municipal: Se incluye esto en el artículo 111, pero no se desarrolla el artículo.

7. Sanciones:

Una de las críticas que más se le ha hecho a la LOM es que no contemplaba sanciones para el caso de alcaldes que no rinden cuentas, no convocan a presupuesto participativo o al CCLD. En el nuevo artículo 25º se sancionan estos supuestos con la suspensión del cargo por un plazo no menor de treinta días. Somos de la opinión que estas faltas son tan graves que ameritaban ser sancionadas con la vacancia, sin embargo es un gran avance que al menos se posibilite la suspensión del ejercicio del cargo.

En definitiva consideramos sumamente positivas estas reformas a la LOM y somos de la opinión que debe apoyarse su promulgación.

Comentarios a la modificación de la Ley de Participación y Control Ciudadanos

La Ley 29313, que recientemente ha sido promulgada y que modifica la Ley 26300, de los Derechos de Participación y Control, no introduce en nuestra opinión ninguna modificación de trascendencia que beneficie los derechos ciudadanos. Entre las más relevantes podemos destacar que la norma establece que la consulta de revocatoria sólo procede una vez en el periodo de mandato de los alcaldes, regidores, presidentes regionales, vicepresidentes regionales, consejeros regionales y jueces de paz que provengan de elección popular.

Además, en el caso de la “Demanda de Rendición de Cuentas”, antes se exigía que lo solicite el 205 de la población electoral y ahora se establece que debe exigirlo el 10% de la población electoral con un máximo de 25,000 firmas.

Lamentablemente es poco lo que se ha avanzado para regular los derechos de participación y control ciudadano como la iniciativa en la formación de ordenanzas regionales y municipales o la remoción de funcionarios públicos. Además las vallas que regulan los requisitos siguen estando demasiado altas. Por ejemplo en el caso de un distrito como Miraflores con 110,000 electores, para plantear una demanda de rendición de cuentas se necesitan 11,000 firmas, suma bastante considerable. Además son muy pocas las autoridades municipales o regionales que han regulado la iniciativa legislativa o la consulta ciudadana.

Cometarios a la Ley 29298 que modifica la Ley Marco del Presupuesto Participativo

El 17 de diciembre de 2008 se publicó la Ley 29298 que modificó la Ley 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo. Uno de los principales aportes de la Ley 29298 ha sido señalar que los gobiernos regionales son los responsables de la articulación que debe existir entre los presupuestos participativos distritales, provinciales y regionales.

El artículo 4 de esta ley señala que los gobiernos locales y regionales deben formular sus presupuestos participativos no sólo en función de sus competencias, deben considerar criterios como el de cobertura, alcance, monto d einversión e impacto. Además señala que los presupuestos participativos provinciales deben ser multidistritales o de impacto distrital y los regionales deben ser necesariamente multiprovinciales o de impacto regional. De esta manera se delimita y ordena la inversión.

En este sentido, la norma refuerza el rol regulador del Ministerio de Economía y Finanzas, pero aclara en su artículo 5 que en ningún caso, una directiva o instructivo puede restringir la participación de la sociedad civil en la priorización o programación del presupuesto participativo.

Uno de los cambios que introduce esta ley es que unifica las fases del proceso participativo, señalando que son: Preparación, concertación, coordinación entre niveles de gobierno y la formalización. En la norma anterior se consideró a la Rendición de Cuentas como una fase del proceso, sin embargo la Ley 29298 la considera parte de la fase de formalización. Consideramos que esto es un retroceso ya que incluso la nueva ley señala que la rendición de cuentas se da sólo sobre la ejecución del presupuesto participativo, cuando habría sido ideal que se diera sobre el presupuesto total de la entidad. Si bien la rendición de cuentas no ha sido desarrollada en la norma, en el artículo 7 se hace un aporte positivo ya que se establece de manera expresa que es responsabilidad de los titulares del pliego informar a través de su portal web el sobre el porcentaje del presupuesto que destinarán al presupuesto participativo.

De otro lado, consideramos positivo que se considere como una fase a la “Coordinación entre Niveles de Gobierno”, de manera tal que se refuerza el objetivo principal de la norma que es “ordenar” la inversión en los distintos niveles de gobierno. Sin embargo la norma es muy general y solamente señala que el presidente regional es responsable de informar y promover la articulación y coordinación que debe existir entre los presupuestos participativos formulados a nivel regional, provincial y distrital

Finalmente, la norma en cuestión señala que mediante Decreto Supremo se establecerá los criterios de alcance, cobertura y montos de ejecución que permitan delimitar los proyectos regionales, provinciales y distritales.

Recientemente se ha publicado el Decreto Supremo Nº 097‐2009‐EF que precisa los criterios para delimitar proyectos de impacto regional, provincial y distrital en el presupuesto participativo. El propósito de estas normas es que los proyectos de inversión pública tengan un mayor impacto social y que se adecuen a las competencias y capacidades financieras de cada nivel de gobierno.

Hay que plantear un reforma a las normas del presupuesto participativo

El Marco Normativo sobre la Participación y la Experiencias en el Perú

Por Julio E. Díaz Palacios

El día 22 de mayo 2009 en el Auditorio de la Telefónica del Perú se ha realizado en Lima, un Foro sobre “La Participación como Derecho Ciudadano”, organizado por la Comisión de Descentralización del Congreso de la República. En el primero de sus dos paneles, se discutió el tema que responde al título del presente comentario.

El marco normativo reciente sobre la participación en el Perú ha sido aprobado como parte del proceso de descentralización en curso. Es más, la participación es posiblemente el rasgo más distintivo de esta reforma política. Gracias a la experiencia, se vienen introduciendo algunos ajustes necesarios, aunque todavía no los fundamentales, a la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Marco del Presupuesto Participativo y otras.

La aplicación del referido marco normativo muestra como sus aspectos positivos:

- Haber contribuido a crear una institucionalidad participativa, integrada por espacios, instrumentos, mecanismos de control, actores participantes y procesos.

- Ha reforzado la participación como derecho, en cuanto acceso a la información de interés público, consulta, coordinación, concertación, iniciativa legislativa, revocatoria y otros. Y

- Ha generado cierta cohesión sobre los beneficios que puede y debe aportar la participación a la gestión política y específicamente a la gestión pública en el país.

Es evidente que la participación no ha producido los desastres que sus opositores, algunos líderes de los partidos políticos tradicionales, anunciaron: pérdida de la autoridad, empeoramiento de la calidad de la gestión pública, caos en la relación del Estado con la ciudadanía. Por el contrario, la ausencia de participación si genera situaciones críticas.

Pero la aplicación de la normatividad vigente muestra también los problemas creados por sus defectos y vacíos, que con mucha consistencia dieron a conocer los expositores y comentaristas, estos últimos agentes participantes en los distritos de Comas, San Juan de Lurigancho, Miraflores, Surco y San Isidro.

En efecto, entre los aspectos negativos de la normatividad sobre la participación, tenemos:

a) Su carácter restrictivo: se ha limitado la participación de la representación de la sociedad civil en los CCL; al establecer que estos se reúnen 4 veces al año, cuando deberían ser reconocidos como organismos permanentes; al no señalar que la totalidad (o un 5 elevado) del presupuesto de inversiones debe pasar por el presupuesto participativo, evitando que este se convierta en “un presupuesto de migajas” como lo afirmara uno de los comentaristas.

b) No reconoce la diversidad del país: el mismo cuerpo normativo vale para municipios muy grandes como para municipios muy pequeños.

c) Su ambigüedad: al no establecer tajantemente que los consensos de los procesos participativos son de cumplimiento obligatorio para ciudadanos y autoridades.

d) Por su permisividad con las actitudes antidemocráticas de autoridades que desconocen los acuerdos consensuados, o al negar información a los comités de vigilancia, al no establecer sanciones contra ellas.

e) El marco normativo pone énfasis en los derechos, pero descuida los deberes, lo que obstaculiza la construcción de una ciudadanía plena.

f) Es reglamentarista, enfatiza más los procedimientos y descuida la calidad de la representación política y social y de los productos de los procesos participativos.

g) Finalmente, no incorpora disposiciones claras sobre los costos, sobre la fiscalización del cumplimiento de las disposiciones vigentes y sobre el monitoreo y evaluación de los procesos participativos y sus aportes al los beneficios que se espera de ellos.

Esperamos que la Comisión de Descentralización del Congreso de la República comience a trabajar una nueva propuesta de reforma del marco normativo discutido.

Lima, 23 de Mayo del 2009.

Cuestiones esenciales de la descentralización

En este interesante artículo de Raúl Lizárraga se plantean cuestiones esenciales para el proceso de descentralización peruano como la necesidad de contar con un verdadero Acuerdo Nacional en torno a políticas fundamentales de Estado; definir un plan de ordenamiento territorial; mejorar los instrumentos y mecanismos de participación social y el Ceplan como orientador del planeamiento nacional.

DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO LOCAL

ALGUNAS CUESTIONES ESENCIALES

Autor: Raúl Lizárraga Bobbio

lizarragabobbio@hotmail.com
Agosto del 2008

1. ¿Qué es lo que define con mayor fuerza el centralismo político y económico; y como este fenómeno afecta el desarrollo nacional?

El centralismo en el Perú puede ser asumido como la causa y el efecto, al mismo tiempo, de un Estado y de un modelo económico que no han podido resolver las aspiraciones y derechos fundamentales de la mayoría de los peruanos. Es determinante en el desaprovechamiento de los recursos disponibles en los diferentes territorios del país, de las graves inequidades en la distribución del ingreso y del precario acceso a trabajos dignos.

Traduce un formato de acumulación del poder en algunos actores sociales, públicos y privados; y en algunos territorios que bloquea la realización de un circuito de desarrollo sostenible.

El centralismo tiene múltiples facetas operativas en el plano económico; entre las cuales pueden mencionarse a la distribución desigual del Presupuesto Público, la precaria dinámica de las inversiones particulares fuera de los centros urbano costeros emergentes, la débil captación de ahorros y de asignación de créditos fuera de esos espacios.

En el plano de los servicios y de la atención a las demandas sociales básicas, está asociado a la localización de las infraestructuras educativas, hospitalarias y de saneamiento básico, así como la calidad de los servicios y del personal calificado que las opera. Implica mediciones de valores bajos sobre, por ejemplo, la relación de peso – talla de los niños; nutrición; matriculación, deserción y capacidad de aprendizaje de los escolares; esperanza de vida al nacer.

Ambos planos se dibujan en los índices de pobreza o desarrollo humano que distingue a unas zonas con respecto de otras. Los perjuicios más notorios e impactantes ocurren en los ámbitos rurales; y dentro de ellos los que se conectan con el campesinado serrano o selvático minifundiario y con escasas o nulas oportunidades para acumular capitales con los cuales mejorar sus funciones de producción.

2. ¿Qué importancia tienen los procesos hacia la descentralización para el desarrollo nacional; y que decisiones y políticas fundamentales propondría para que esos procesos avancen y se consoliden?

La descentralización es una obvia respuesta al centralismo. Es uno de los procesos de mayor relevancia para abordar el desarrollo en el Perú. Aparece, por lo mismo, en los primeros lugares de las agendas institucionales, públicas y privadas; y es parte sustantiva de las políticas de Estado consensuadas en el Acuerdo Nacional.

Las movilizaciones hacia la descentralización no solamente constituyen esfuerzos aislados, locales o regionales, para obtener fragmentos del poder concentrado en algunos espacios metropolitanos (particularmente Lima), que representan históricamente el símbolo del centralismo agudo, masivo y perseverante. Descentralizar económica y políticamente el Perú es una condición para su desarrollo sostenible y equitativo.

Remover o revertir el centralismo, en sus diversas facetas, implica, de partida, adoptar decisiones políticas al más alto nivel, que sustenten objetivos y políticas específicos; entre los cuales pueden mencionarse:

· redefinir el patrón de ordenamiento económico territorial basado en nuevas y más amplias infraestructuras de comunicación, portuarias y energéticas; que favorezcan la articulación económico – comercial de las regiones, de estas entre sí y del país con respecto al resto del mundo;
· establecer mecanismos o incentivos económicos, legales y organizacionales para empujar funciones de producción competitivas basadas en las diversas potencialidades y ventajas comparativas disponibles. La biodiversidad y el liderazgo innovativo de los agentes productivos deben tener una postura preponderante en esta línea;
· ampliar el espectro de funciones, atribuciones y capacidades de los Gobiernos Regionales y Municipales; lo cual presupone cambios en la organización del Estado en general y del Gobierno en particular;
· provocar el mejoramiento cualitativo de los instrumentos mediante los cuales estos gobiernos descentralizados formulan, ejecutan y controlan sus inversiones en el contexto de formas de participación social. Entre estos instrumentos, son esenciales los Planes de Desarrollo Concertados, los Planes de Competitividad, los Presupuestos Participativos; los Programas de Formación de Capacidades Humanas y los Programas dedicados a hacer eficientes los Sistemas de Gestión Corporativa de los Gobiernos Regionales y Municipales.

La descentralización está profundamente insertada en el concepto y en la práctica de la democracia. No solo en lo que respecta a la mayor o menor oportunidad de participar en los procesos político – eleccionarios; sino que también en el acceso eficaz a la justicia (democracia civil) y al empleo adecuado y humano (democracia social y económica). La descentralización es un expediente para construir una colectividad con "ciudadanía".

El Acuerdo Nacional podría constituirse en un escenario propicio para poner en vigor compromisos en ese sentido; especialmente si en el ínterin se busca armar un Proyecto Nacional de Desarrollo hacia el mediano – largo plazo, que oriente los objetivos o aspiraciones sustantivas de la población mayoritaria.

3. ¿Qué valor le otorga a la conformación de Regiones y sus correspondientes Gobiernos Regionales, en el contexto de la descentralización; y cuales serían los criterios relevantes para conformar Regiones? .

Los espacios "regionales", en el sentido de una cobertura territorial mayor y diferente a la de los actuales departamentos y provincias, es una condición tanto política como económica para apuntalar procesos descentralistas. Los Gobiernos Regionales son un poder que facilita el desempeño de los Gobiernos Municipales y Provinciales tanto en su relación con el Gobierno Nacional, como en lo que respecta al acometimiento de proyectos de inversión cuyas escalas e impactos superan las economías y redes institucionales de las pequeñas localidades, distritos y provincias. Los corredores económicos de integración continental (como los Ejes Bioceánicos promovidos por el IIRSA), los grandes proyectos hidroenergéticos como los de Majes o Chavimochic; y la explotación del Gas de Camisea, son algunos de los casos que pueden mencionarse en este entorno.

La cuestión es cómo afrontar estos procesos. Un abordaje que parece lógico parte precisamente de una progresiva articulación de espacios económicos y sociales en función de ese tipo de proyectos; de un manejo integrado de cuencas y de un trabajo social – ambiental – económico de ámbitos calificados como "estratégicos"o "críticos" por razones de pobreza aguda, conflictividad social, relacionamiento geopolítico – fronterizo; racionalización de explotaciones depredatorias de los recursos naturales (especialmente no renovables).

En consecuencia, partir de sumatorias departamentales ha sido históricamente un temperamento equivocado, que ha generado disputas y no ha resuelto los objetivos de la regionalización. Las experiencias de los años 70', 85-90' y más cercanamente el aborto del Referendum de Octubre del 2005 en el que estaban al voto la conformación de cinco regiones son experiencias que deben considerarse con gran severidad. Están de por medio no solo esfuerzos técnicos de entidades centrales, como el CND; sino que también y preponderantemente sentimientos de "pertenencia local", reparto equitativo de las riquezas y herramientas participatorias que se soporten en los ámbitos provinciales en todo caso.

4. Los Planes de Desarrollo Concertados y los Presupuestos Participativos son instrumentos fundamentales para orientar la gestión de los Gobiernos Regionales y Municipales. Han habido algunos esfuerzos en los años recientes; pero han mostrado ser insuficientes e inorgánicos. ¿Cuáles serían las medidas recomendables para perfeccionar los procesos técnicos, políticos e institucionales en la formulación y ejecución de esos instrumentos?.

Los Planes Concertados y Presupuestos Participativos (Regionales y Municipales) además de ser mandatos legales, deberían operar como las guías para la gestión del desarrollo tanto por las autoridades como por la propia población organizada.

En la práctica y pese a los esfuerzos realizados en este campo, los resultados han sido, en general poco estimulantes. Los Planes no han sido construidos con solvencia técnica suficientes, no se han articulado con los respectivos presupuestos y el grado de participación de la población organizada ha sido frágil, no persistente.

También ha sido detectada una débil correlación entre los Planes Regionales con los Provinciales y de estos con los distritales.

Los Planes Regionales Concertados (integrales) no han podido en la mayor parte de los casos imbricarse con los Planes sectoriales, con los Planes de Competitividad, con los Planes de Prevención o Gestión de Desastres y con los Programas de Inversión generados que tienen como fuentes financieras algunos Fondos Especiales o Fideicomisos, tal como sucede con los emprendimientos mineros de Las Bambas (Apurimac) y Antamina (Ancash).

Frente a este panorama, es preciso armar un masivo y generalizado esquema de "reingeniería"de todos estos instrumentos, para darles coherencia, efectividad y transparencia. Este esfuerzo implica una función orientadora, fundamental, del Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y del Consejo Nacional de Descentralización (en la versión ajustada que se espera a partir del 2007).

En ese marco, debería funcionar un paquete de esfuerzos dedicados a la formación de cuadros técnicos y un fondo especial para la realización de diagnósticos y previsiones normativas (objetivos, estrategias); así como de proyectos viables y prioritarios.

5. ¿Qué tipo de políticas podrían impulsar las potencialidades competitivas de los diferentes recursos disponibles; para generar procesos de desarrollo productivo desconcentrado?

Todas las políticas aplicables en esta esfera deberían partir del reconocimiento de que
el motor de arranque para un impulso de esta estirpe responde a la capacidad de integrar coherentemente y en las medidas precisas (funciones de producción) los diferentes "activos, capitales o recursos potenciables" (insuficientemente aprovechados).

La multiplicidad de pisos ecológicos y acervos culturales constituye una ventaja comparativa inicial para la puesta en valor de una serie grande de productos primarios y transformados del sector agropecuario y artesanal. Muchos nichos de comercio en el mercado externo pueden ser ampliados atendiendo a la exclusividad de los productos, a su oportunidad para responder a la oportunidad temporal (frente a países competidores que rebajan o cancelan sus producciones por razones estacionales.

La predisposición a invertir de los promotores privados, y también de los agentes estatales es un factor determinante; especialmente si vá anudada con una capacidad de innovar procesos (productividad) no solo en las plantas procesadoras o chacras sino que también en la gerencia.

Es preciso contar con una amplia y actualizada base de datos sobre oportunidades de inversión, precios, mercados demandantes, recursos disponibles en las localidades, red institucional (pública y privada, regional y nacional) con la cual sustentar iniciativas.

Existen importantes experiencias de emprendimientos específicos de alcance local y regional que deben ser tomados como referentes para aprehender nuevas opciones. Un alto porcentaje de estos emprendimientos han sido apuntalados por organizaciones no gubernamentales vinculadas al desarrollo local o regional y por entidades de cooperación externa.

6. Los Planes o Programas de Ordenamiento Territorial constituyen uno de los sustentos funcionales de los Planes Estratégicos de desarrollo en todas las escalas territoriales. ¿Cuáles son los argumentos económicos, físicos, sociales y políticos que sustentan esa proposición?.

Las formas o diseños de las políticas y proyectos relacionados con las redes viales, las infraestructuras energéticas y los sistemas comunicacionales definen el desempeño de las economías en todas sus escalas sectoriales y espaciales.

Estos factores determinan la capacidad de articular espacios con potenciales de integración económica a través de ejes o circuitos de intercambio entre mercados. Así mismo, conducen crecientemente a un tratamiento integrado de cuencas y subcuencas. Definen también los comportamientos migratorios inter regionales y las posibilidades reales de provocar procesos de uso competitivo de los recursos potenciales dispersos en el territorio nacional.

El rol de los Centros Urbanos Metropolitanos de grande o mediana escala (poblacional y económica) debieran disponer de un rol ligado a la prestación de servicios sociales, de transferencia de tecnologías y de información de calidad, a sus respectivos entornos periurbano y "rurales". Sin embargo, son cada vez mas difusos los limites entre "lo urbano y "lo rural", particularmente porque los medios masivos de comunicación y los intercambios de bienes y personas se ha dinamizado hasta el punto en que la percepción predominante es el de ciudades "serranizadas" y de espacios rurales "urbanizados".

Uno de los dilemas radica en que las ciudades de carácter metropolitano o "emergentes", que debieran actuar como polos de desarrollo de sus periferias, se comporten más bien, como ha venido ocurriendo, en espacios de acumulación de poder político y económico a costa precisamente de sus periferias. Esta situación determina una replica, en sus propias escalas del centralismo clásico del tipo "Lima Metropolitana versus el resto del país".