Comentarios a la Ley Marco del Presupuesto Participativo

La Ley 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo (LMPP), fue promulgada el 7 de agosto del 2003. Esta ley establece el marco regulatorio para los gobiernos regionales y locales.

La Ley Marco del Presupuesto Participativo ha sido muy criticada por sectores que la consideran excesivamente rígida. Se ha criticado su reglamentarismo, la homogenización frente a la diversidad, que no brinda un espacio de acogida a experiencias participativas realizadas en distintos contextos y que se afecta la creatividad demostrada.

Efectivamente, la Ley regula numerosos aspectos que pudieron reservarse a cada gobierno para que en base a su realidad, los regulara. En nuestra opinión habría sido más conveniente que la Ley Marco regulara solamente ciertos aspectos básicos y brindara garantías suficientes a la sociedad civil.

La Ley pudo diseñar un marco normativo básico donde se señalaran las responsabilidades de ambas partes, las garantías del proceso, los principios que lo rigen, pero dejar aspectos como las etapas del proceso y sus instancias al desarrollo autónomo de los gobiernos locales y regionales. Por el contrario, la Ley trata de regular demasiados aspectos y establece un marco que no facilita el proceso participativo.

La Ley Marco del Presupuesto participativo se rige por los principios de participación, transparencia, igualdad, tolerancia, eficacia y eficiencia, entre otros. En cuanto al principio de igualdad, señala que las organizaciones de la sociedad tienen las mismas oportunidades para intervenir y participar sin discriminaciones de ningún tipo en los procesos de planificación y presupuesto participativo.

Aquí la Ley contradice lo señalado tanto en la Ley Orgánica de Municipalidades como en la Ley de Gobiernos Regionales. Ambas leyes exigen a las organizaciones de la sociedad civil acreditar tres años de actividad y personería jurídica.

Bajo el principio de igualdad podría interpretarse que cualquier organización de la sociedad civil tiene derecho a participar. ¿Es discriminatorio excluir a una organización por no contar con personería jurídica o tres años de actividad?

Definitivamente es un criterio discriminatorio, distinto es analizar si es válido o no. Si se trata de garantizar el derecho de las organizaciones que cumplen con los requisitos a no ser discriminadas, el texto de la ley está mal redactado porque da a entender que todas las organizaciones pueden participar.

En cuanto a los principios de eficacia y eficiencia, la LMPP señala que la medición de los logros se basa en indicadores de impacto, de resultados y de productos, normados por las instancias correspondientes. Entendemos que la LMPP quiso hacer referencia a las instancias pertinentes dentro de cada gobierno (local o regional), sin embargo el texto no es claro y la instancia correspondiente podría ser el Ministerio de Economía.

Además, la Ley no contempla el caso de indicadores negativos. Si bien los indicadores son un mecanismo de evaluación, habría que preguntarse cuál es el grado de imparcialidad de quien los construye. La Ley tampoco contempla sanciones o responsabilidades en caso de no establecerse indicadores de la gestión.

Uno de los temas más controversiales es el del respeto a los acuerdos. Este es un principio que está recogido por la LMPP: “La participación de la sociedad civil en los presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos locales se fundamenta en el compromiso de cumplimiento de los acuerdos o compromisos concertados”.

La Ley omite referirse a los planes de desarrollo concertados, instrumento vital en el cual también debe regir el respeto por los compromisos. Posteriormente, en su artículo 7, la Ley nuevamente omite a los planes de desarrollo concertados al referirse a la oficialización de compromisos. El artículo 7 señala que los presupuestos participativos reflejan los compromisos y acuerdos realizados. No encontramos sustento alguno para haber dejado de lado al Plan de Desarrollo Concertado, que es el instrumento que debe orientar el presupuesto participativo, más aún cuando la Ley Orgánica de Municipalidades ya lo había contemplado.

Si bien la Ley contempla el respeto por los acuerdos y compromisos, este principio es meramente declarativo ya que no se otorgan garantías a la sociedad civil en caso de que no se respeten. Como ya lo hemos comentado con anterioridad, tanto el Concejo Municipal como el Consejo Regional pueden decidir no aprobar el presupuesto participativo pactado y obviar todo el proceso de concertación sin tener que dar ninguna explicación.

Nosotros consideramos que el presupuesto participativo debe ser vinculante, pero esa es una conquista que requiere más años para plantearse y una mayor madurez política por parte de las autoridades a fin de comprender el verdadero significado de un proceso de concertación.

Como solución intermedia consideramos que en caso de no aprobarse el presupuesto participativo concertado por el Concejo Municipal, el Alcalde debe tener la obligación de convocar a una reunión extraordinaria de CCL donde sustente los cambios efectuados por el Concejo Municipal. Asimismo, el Concejo Municipal debe publicar los motivos por los cuales no aprobó el presupuesto participativo y se alejó de los compromisos pactados, mediante un acuerdo de concejo.

Pasando al tema de las instancias del presupuesto participativo, la Ley hace referencia al Consejo de Coordinación Regional, el Consejo de Coordinación Local Provincial y el Consejo de Coordinación Distrital.

La Ley Orgánica de Municipalidades definió tres órganos de coordinación: el Consejo de Coordinación Local Provincial, el Consejo de Coordinación Local Distrital y la Junta de Delegados Vecinales. La LMPP los convierte ahora en “instancias”, empleando mal los términos. Si se definen como instancias a los CCR y CCL da la impresión que estamos ante grados o niveles de decisión. Consideramos que debe ser modificado el artículo 4 de la LMPP a fin de aclarar que los CCL y CCR no son instancias sino más bien órganos de coordinación.

De otro lado, no se explica la omisión que hace la LMPP respecto a la Junta de Delegados Vecinales cuando la Ley Orgánica de Municipalidades la define como un órgano de coordinación donde, entre otras funciones, se conciertan y proponen las prioridades de gasto e inversión del distrito y centros poblados. La Ley Orgánica de Municipalidades la incluye dentro del sistema participativo y sin embargo, la LMPP la excluye por completo del proceso.

Otro tema a tratar es la definición que se hace en LMPP sobre el proceso del presupuesto participativo. En su artículo 1 la Ley lo define como un mero proceso de asignación de recursos cuando de trata de un proceso que va más allá de una mera asignación.

En cuanto a las fases del proceso participativo, la LMPP señala que los Alcaldes y Presidentes Regionales son los responsables de llevar adelante el proceso. Consideramos que esta es una función que debe ser compartida con los CCL y CCR.

Finalmente, la LMPP define en su artículo 9 como mecanismos de vigilancia del presupuesto participativo el acceso a la información pública, la rendición de cuentas y el fortalecimiento de capacidades.

Nos parece positivo que se haya hecho mención a la rendición de cuentas a fin de subsanar la omisión que al respecto se realizó en la Ley Orgánica de Municipalidades. Sin embargo este artículo comete el error de definir como mecanismos de vigilancia el acceso a la información pública y el fortalecimiento de capacidades.

El acceso a la información pública es un derecho y no un mecanismo por lo que no puede ser considerado como tal. Asimismo el fortalecimiento de capacidades es una estrategia y no un mecanismo de vigilancia.

En cuanto al derecho al acceso a la información, consagrado en el artículo 10 de la LMPP consideramos que debería incluirse la obligación de publicar la información en lenguas nativas a fin de no excluir a sectores de la sociedad civil.

Respecto a la rendición de cuentas regulada en el artículo 11, nos parece positivo que se rindan cuentas no sólo sobre el presupuesto participativo sino además sobre todo el presupuesto del gobierno local o regional. Sin embargo consideramos que la rendición de cuentas debe ser un proceso compartido entre la sociedad civil y las autoridades locales y regionales.

Este proceso de rendición de cuentas debería ser hecho en una audiencia pública donde se invite a la Junta de Delegados Vecinales para que ante ellos y los vecinos se rindan cuentas sobre las tareas asumidas tanto por los titulares del pliego, regidores y consejeros regionales como por los representantes de la sociedad civil ante los CCL y CCR.

Por último consideramos una grave omisión de la LMPP que no se haya regulado la aprobación del Plan de Desarrollo como parte del proceso participativo.