La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley 27867 fue aprobada el 16 de noviembre de 2002 luego de un intenso debate en el Congreso sin que se defina el rol que le debía corresponder a los Consejos de Coordinación Regional. El tema que causó mayores resistencias fue el de la participación de la sociedad civil. Posteriormente el Poder Ejecutivo envió una propuesta de modificación que fue aprobada mediante la Ley 27902 el 30 de diciembre de ese mismo año. Las materias correspondientes al Consejo de Coordinación Regional son las que mayores debates han suscitado.
Luis Chirinos Segura desarrolla con amplitud el tema. En su opinión, el régimen diseñado para los CCR es restrictivo y ambiguo. En su opinión los principales problemas se refieren a la composición de los CCR, la representación de la sociedad civil, los requisitos para participar en el CCR, los mecanismos de elección de los representantes de la sociedad civil, el régimen de sesiones, la convocatoria y la ausencia de instancias nacionales en los CCR.
Asimismo, la Defensoría del Pueblo considera que es necesario revisar la composición del CCR, establecer cuotas para mujeres e indígenas, precisar etapas y un cronograma para la elección e instalación del CCR, emplear lenguas nativas en la convocatoria para las elecciones, contar con oficinas descentralizadas que brinden información sobre el proceso y dotar al proceso electoral de garantías.
Composición del CCR:
El Consejo de Coordinación Regional está regulado en la Ley 27902 como parte de la estructura básica del Gobierno Regional. Está compuesto por el Presidente Regional, los Alcaldes Provinciales de la región y los representantes de las organizaciones de la sociedad civil. Esta ley establece que la proporción de Alcaldes Provinciales y la sociedad civil serán de 60 % y 40 % respectivamente. El Consejo Regional puede invitar a los alcaldes distritales y representantes de la sociedad civil en las mismas proporciones de 60% y 40%.
Además la ley señala que al menos la tercera parte de los representantes de la sociedad civil deberán corresponder a instituciones de empresarios y productores.
Luis Chirinos Segura desarrolla con amplitud el tema. En su opinión, el régimen diseñado para los CCR es restrictivo y ambiguo. En su opinión los principales problemas se refieren a la composición de los CCR, la representación de la sociedad civil, los requisitos para participar en el CCR, los mecanismos de elección de los representantes de la sociedad civil, el régimen de sesiones, la convocatoria y la ausencia de instancias nacionales en los CCR.
Asimismo, la Defensoría del Pueblo considera que es necesario revisar la composición del CCR, establecer cuotas para mujeres e indígenas, precisar etapas y un cronograma para la elección e instalación del CCR, emplear lenguas nativas en la convocatoria para las elecciones, contar con oficinas descentralizadas que brinden información sobre el proceso y dotar al proceso electoral de garantías.
Composición del CCR:
El Consejo de Coordinación Regional está regulado en la Ley 27902 como parte de la estructura básica del Gobierno Regional. Está compuesto por el Presidente Regional, los Alcaldes Provinciales de la región y los representantes de las organizaciones de la sociedad civil. Esta ley establece que la proporción de Alcaldes Provinciales y la sociedad civil serán de 60 % y 40 % respectivamente. El Consejo Regional puede invitar a los alcaldes distritales y representantes de la sociedad civil en las mismas proporciones de 60% y 40%.
Además la ley señala que al menos la tercera parte de los representantes de la sociedad civil deberán corresponder a instituciones de empresarios y productores.
En opinión de Luis Chirinos esta fórmula expresó una visión distorsionada del modelo de representación y concertación. Considera que el modelo representativo se distorsionó porque se definió el número de representantes de la sociedad civil en función del número de alcaldes provinciales. Y el modelo de concertación también, pues definió la representación en función de cuotas, previendo que la mayoría resulte siempre de las autoridades "elegidas". Los congresistas no entendieron que la función de los CCR es de consulta y concertación, y no de voto. No es relevante, por ello, la "cuota" por sectores políticos o sociales. Por otro lado, el régimen de privilegio de los empresarios y productores excluyó a sectores tradicionalmente relegados como las mujeres y los indígenas.
En cuanto al tema de las cuotas para mujeres e indígenas diversas instituciones como la Defensoría del Pueblo y ONGs han planteado la necesidad de establecerlas. Si bien en el Perú se han establecido cuotas para mujeres en los procesos electorales con resultados positivos, consideramos que en el caso de los CCR podría traer como consecuencia que importantes sectores queden marginados.
En cuanto al tema de las cuotas para mujeres e indígenas diversas instituciones como la Defensoría del Pueblo y ONGs han planteado la necesidad de establecerlas. Si bien en el Perú se han establecido cuotas para mujeres en los procesos electorales con resultados positivos, consideramos que en el caso de los CCR podría traer como consecuencia que importantes sectores queden marginados.
Si se establece una cuota para mujeres, podría plantearse también la necesidad de establecerla para los jóvenes, los discapacitados, las víctimas de la violencia política, entre otros.
En cuanto a las cuotas para indígenas, habría que incluir a los afro peruanos ya que también se trata de un grupo tradicionalmente marginado. Una legislación que obligara a considerar una cuota para mujeres, otra para indígenas y otra para empresarios terminaría por marginar a otras organizaciones de la sociedad civil que también cumplen una importante labor como las universidades, los frentes de defensa, los ronderos, entre otros. Si tomamos como ejemplo una región donde existan 6 alcaldes provinciales, existirían 4 representantes de la sociedad civil. Si establecemos cuotas para empresarios, mujeres, jóvenes e indígenas toda la representación quedaría copada por estos sectores y en la práctica se estaría excluyendo a otros sectores de la sociedad civil.
Además de la crítica que se hace a los porcentajes establecidos para las autoridades y la sociedad civil, la Defensoría del Pueblo destaca el caso de las regiones con escaso número de provincias: Existen 5 regiones con 3 circunscripciones provinciales; si se aplicara en estos casos de forma estricta los porcentajes señalados por la Ley, el Consejo de Coordinación Regional quedaría integrado por tres alcaldes provinciales –que representan el 60%– y por dos representantes de organizaciones de la sociedad civil –40%–, haciendo un total de cinco miembros del Consejo de Coordinación Regional.
Además de la crítica que se hace a los porcentajes establecidos para las autoridades y la sociedad civil, la Defensoría del Pueblo destaca el caso de las regiones con escaso número de provincias: Existen 5 regiones con 3 circunscripciones provinciales; si se aplicara en estos casos de forma estricta los porcentajes señalados por la Ley, el Consejo de Coordinación Regional quedaría integrado por tres alcaldes provinciales –que representan el 60%– y por dos representantes de organizaciones de la sociedad civil –40%–, haciendo un total de cinco miembros del Consejo de Coordinación Regional.
Además de que dos es un número bastante reducido para que la sociedad civil se considere suficientemente representada, un Consejo de Coordinación Regional así constituido resulta menor en cantidad con relación al Consejo Regional, para el cual la Ley fija un mínimo de 7 miembros.
Para afrontar esta situación, la Defensoría del Pueblo recomienda asumir como criterio que el Consejo de Coordinación Regional debe tener una cantidad de miembros mayor a la del Consejo Regional.
Por tanto, proponen que en el caso de regiones con menos de 7 provincias el Consejo de Coordinación Regional quede integrado, además de los alcaldes provinciales, por un número igual de alcaldes distritales, es decir un alcalde distrital por cada provincia; éste podría ser aquel que fue elegido en cada provincia para participar en la elección de representantes ante el Consejo Nacional de Descentralización. Así, la suma de alcaldes provinciales y distritales representaría el 60% que establece la Ley.
De esta manera, el número mínimo de miembros del Consejo de Coordinación Regional sería de diez: seis alcaldes y cuatro representantes de organizaciones de la sociedad civil, manteniendo la proporción de 60% y 40% que establece la Ley.
En este sentido consideramos que debe reformarse el artículo 11 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales señalando que el Consejo de Coordinación Regional deberá tener una cantidad de miembros mayor a la del Consejo Regional y que para tales efectos, el Consejo Regional invitará en calidad de miembros a un número de Alcaldes distritales equivalente al número de Alcaldes Provinciales. Los Alcaldes distritales tendrán derecho a voz y voto en el CCR.
En cuanto a los requisitos para participar en el CCR, la Ley en su artículo 11-A señala que las organizaciones de la sociedad civil deberán acreditar un mínimo de tres años de actividad institucional comprobada y personería jurídica. Consideramos que este artículo debe ser reformado, siguiendo el mismo criterio planteado para el caso de los CCL: no exigir la personería jurídica y solamente un año de actividad institucional comprobada a fin de no limitar la participación de las organizaciones juveniles. La personería jurídica puede ser reemplazada por la inscripción en el registro de organizaciones municipales y regionales. Asimismo el artículo 11-A establece que una misma organización no puede acreditarse a nivel provincial y regional. Consideramos que esta prohibición debe suprimirse a fin de facilitar la participación de las organizaciones.
Respecto al régimen de sesiones el artículo 11-A determina que el CCr se reúne ordinariamente dos veces al año y extraordinariamente cuando lo convoque el Presidente Regional. Consideramos que dos reuniones al año son insuficientes y que debe establecerse un mínimo de cuatro reuniones ordinarias al año. Además debería incluirse la obligación del Presidente Regional de convocar a sesiones extraordinarias si un tercio de los miembros del CCR lo solicita.
Establecer etapas y cronogramas con antelación
La Defensoría del Pueblo recomienda que la autoridad regional establezca y difunda con antelación las etapas y el cronograma del proceso de convocatoria a elecciones. Recomiendan que se establezcan:
- Una etapa de difusión de la convocatoria a elecciones para miembros del CCR.
- Un segundo momento de convocatoria a la inscripción y registro de organizaciones de la sociedad civil.
- Etapa de inscripción y registro de organizaciones.
- Convocatoria a elección de representantes ante el Consejo de Coordinación
Regional.
- Acto de elección de representantes.
- Instalación del Consejo de Coordinación Regional.
Somos de la opinión que debe establecerse en la Ley Orgánica la obligación de fijar un cronograma que regule el proceso electoral y la instalación del CCR mediante Ordenanza Regional.
Además, siguiendo la opinión de la Defensoría del Pueblo, sería recomendable que se estableciera en la Ley Orgánica que la inscripción de las organizaciones de la sociedad civil debe hacerse de forma desconcentrada, apoyándose para ello en las subregiones y, de ser necesario, con la colaboración de las municipalidades provinciales.
Asimismo, tal como plantea la Defensoría, las labores de registro de las organizaciones de la sociedad civil deben encargarse a una unidad administrativa del Gobierno Regional; esta unidad tendría la responsabilidad de recibir las solicitudes de inscripción y proceder a su calificación, verificando para tal efecto el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley.
Para afrontar esta situación, la Defensoría del Pueblo recomienda asumir como criterio que el Consejo de Coordinación Regional debe tener una cantidad de miembros mayor a la del Consejo Regional.
Por tanto, proponen que en el caso de regiones con menos de 7 provincias el Consejo de Coordinación Regional quede integrado, además de los alcaldes provinciales, por un número igual de alcaldes distritales, es decir un alcalde distrital por cada provincia; éste podría ser aquel que fue elegido en cada provincia para participar en la elección de representantes ante el Consejo Nacional de Descentralización. Así, la suma de alcaldes provinciales y distritales representaría el 60% que establece la Ley.
De esta manera, el número mínimo de miembros del Consejo de Coordinación Regional sería de diez: seis alcaldes y cuatro representantes de organizaciones de la sociedad civil, manteniendo la proporción de 60% y 40% que establece la Ley.
En este sentido consideramos que debe reformarse el artículo 11 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales señalando que el Consejo de Coordinación Regional deberá tener una cantidad de miembros mayor a la del Consejo Regional y que para tales efectos, el Consejo Regional invitará en calidad de miembros a un número de Alcaldes distritales equivalente al número de Alcaldes Provinciales. Los Alcaldes distritales tendrán derecho a voz y voto en el CCR.
En cuanto a los requisitos para participar en el CCR, la Ley en su artículo 11-A señala que las organizaciones de la sociedad civil deberán acreditar un mínimo de tres años de actividad institucional comprobada y personería jurídica. Consideramos que este artículo debe ser reformado, siguiendo el mismo criterio planteado para el caso de los CCL: no exigir la personería jurídica y solamente un año de actividad institucional comprobada a fin de no limitar la participación de las organizaciones juveniles. La personería jurídica puede ser reemplazada por la inscripción en el registro de organizaciones municipales y regionales. Asimismo el artículo 11-A establece que una misma organización no puede acreditarse a nivel provincial y regional. Consideramos que esta prohibición debe suprimirse a fin de facilitar la participación de las organizaciones.
Respecto al régimen de sesiones el artículo 11-A determina que el CCr se reúne ordinariamente dos veces al año y extraordinariamente cuando lo convoque el Presidente Regional. Consideramos que dos reuniones al año son insuficientes y que debe establecerse un mínimo de cuatro reuniones ordinarias al año. Además debería incluirse la obligación del Presidente Regional de convocar a sesiones extraordinarias si un tercio de los miembros del CCR lo solicita.
Establecer etapas y cronogramas con antelación
La Defensoría del Pueblo recomienda que la autoridad regional establezca y difunda con antelación las etapas y el cronograma del proceso de convocatoria a elecciones. Recomiendan que se establezcan:
- Una etapa de difusión de la convocatoria a elecciones para miembros del CCR.
- Un segundo momento de convocatoria a la inscripción y registro de organizaciones de la sociedad civil.
- Etapa de inscripción y registro de organizaciones.
- Convocatoria a elección de representantes ante el Consejo de Coordinación
Regional.
- Acto de elección de representantes.
- Instalación del Consejo de Coordinación Regional.
Somos de la opinión que debe establecerse en la Ley Orgánica la obligación de fijar un cronograma que regule el proceso electoral y la instalación del CCR mediante Ordenanza Regional.
Además, siguiendo la opinión de la Defensoría del Pueblo, sería recomendable que se estableciera en la Ley Orgánica que la inscripción de las organizaciones de la sociedad civil debe hacerse de forma desconcentrada, apoyándose para ello en las subregiones y, de ser necesario, con la colaboración de las municipalidades provinciales.
Asimismo, tal como plantea la Defensoría, las labores de registro de las organizaciones de la sociedad civil deben encargarse a una unidad administrativa del Gobierno Regional; esta unidad tendría la responsabilidad de recibir las solicitudes de inscripción y proceder a su calificación, verificando para tal efecto el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley.
Las resoluciones de admisión o denegatoria de inscripción que emita esta unidad -luego de la verificación correspondiente- deben ser siempre motivadas, quedando claro que la denegatoria sólo procede en caso de incumplimiento de los requisitos que fija la Ley, a fin de evitar cualquier tipo de discriminación. Las apelaciones e impugnaciones de las resoluciones que emita la unidad administrativa responsable han de ser resueltas por el Consejo Regional.
La aprobación del procedimiento electoral corresponde al Consejo Regional, en el marco de las atribuciones que le asigna la Ley. No obstante, para favorecer la necesaria neutralidad y la adecuada elaboración del referido procedimiento, es recomendable contar con la asesoría técnica del organismo electoral competente, en este caso la Oficina Nacional de Procesos Electorales; podría hacerse cargo, además, de la logística del acto electoral.
La Defensoría también plantea que se conforme un comité electoral integrado por representantes de instituciones distintas a las llamadas a participar en el Consejo de Coordinación Regional y con aceptables niveles de
imparcialidad y confiabilidad.
La Ley señala que la Gerencia de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial actúa como Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación Regional, por tanto esta gerencia debería asumir la responsabilidad administrativa de todo el proceso, incluso desde la convocatoria a la inscripción de las organizaciones. Otras propuestas señalan que para efectos de las elecciones y registro de organizaciones debería establecerse una oficina de participación ciudadana.
En cuanto a la articulación que debe existir entre el gobierno nacional y gobiernos regionales, la Ley señala en su artículo 8 que las políticas regionales deben guardar relación con las políticas nacionales de Estado. Sin embargo el gobierno nacional no participa en los CCR. Es necesario modificar la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales a fin de incluir a las instancias del gobierno nacional en calidad de invitados a los CCR, a fin de poder articular el plan de desarrollo concertado y el presupuesto participativo con los planes nacionales.
Funciones del CCR
Finalmente, un tema que ha suscitado numerosas críticas es el de la función que le corresponde a los CCR en el marco de esta norma. Los CCR son definidos en el artículo 11 como meros órganos consultivos y de coordinación entre el Gobierno Regional y las municipalidades. Sus funciones se limitan a emitir una opinión consultiva sobre el Presupuesto Participativo y el Plan de Desarrollo Concertado. Incluso la Ley señala que los CCR no ejercen funciones ni actos de gobierno. Además la ausencia de acuerdos por consenso en el CCR no impide al Consejo Regional decidir sobre lo pertinente.
Es evidente que la finalidad de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales fue limitar la participación ciudadana y evitar que la presencia de la sociedad civil en los CCR se convirtiera en un obstáculo para los presidentes regionales. Al definirse a los CCR como instancias consultivas se les ha privado de toda la fuerza que deberían tener si verdaderamente se trata de establecer un proceso participativo eficaz y dotado de garantías mínimas que aseguren la construcción de consensos.
La aprobación del procedimiento electoral corresponde al Consejo Regional, en el marco de las atribuciones que le asigna la Ley. No obstante, para favorecer la necesaria neutralidad y la adecuada elaboración del referido procedimiento, es recomendable contar con la asesoría técnica del organismo electoral competente, en este caso la Oficina Nacional de Procesos Electorales; podría hacerse cargo, además, de la logística del acto electoral.
La Defensoría también plantea que se conforme un comité electoral integrado por representantes de instituciones distintas a las llamadas a participar en el Consejo de Coordinación Regional y con aceptables niveles de
imparcialidad y confiabilidad.
La Ley señala que la Gerencia de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial actúa como Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación Regional, por tanto esta gerencia debería asumir la responsabilidad administrativa de todo el proceso, incluso desde la convocatoria a la inscripción de las organizaciones. Otras propuestas señalan que para efectos de las elecciones y registro de organizaciones debería establecerse una oficina de participación ciudadana.
En cuanto a la articulación que debe existir entre el gobierno nacional y gobiernos regionales, la Ley señala en su artículo 8 que las políticas regionales deben guardar relación con las políticas nacionales de Estado. Sin embargo el gobierno nacional no participa en los CCR. Es necesario modificar la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales a fin de incluir a las instancias del gobierno nacional en calidad de invitados a los CCR, a fin de poder articular el plan de desarrollo concertado y el presupuesto participativo con los planes nacionales.
Funciones del CCR
Finalmente, un tema que ha suscitado numerosas críticas es el de la función que le corresponde a los CCR en el marco de esta norma. Los CCR son definidos en el artículo 11 como meros órganos consultivos y de coordinación entre el Gobierno Regional y las municipalidades. Sus funciones se limitan a emitir una opinión consultiva sobre el Presupuesto Participativo y el Plan de Desarrollo Concertado. Incluso la Ley señala que los CCR no ejercen funciones ni actos de gobierno. Además la ausencia de acuerdos por consenso en el CCR no impide al Consejo Regional decidir sobre lo pertinente.
Es evidente que la finalidad de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales fue limitar la participación ciudadana y evitar que la presencia de la sociedad civil en los CCR se convirtiera en un obstáculo para los presidentes regionales. Al definirse a los CCR como instancias consultivas se les ha privado de toda la fuerza que deberían tener si verdaderamente se trata de establecer un proceso participativo eficaz y dotado de garantías mínimas que aseguren la construcción de consensos.
Dotar al CCR de funciones que garanticen una efectiva participación ciudadana, la construcción de consensos y la elaboración participativa del PDC y el PP es hoy una necesidad que debe ser atendida. Debe reformarse la Ley Orgánica de Regiones a fin de reivindicar el rol de los CCR como un órgano impulsor del proceso participativo y articulador. Es de vital importancia plantear esta reforma a fin de lograr consolidar a los CCR como un órgano donde se construyan consensos en torno a compromisos.
Es en el CCR donde debe concertarse el PDC y el PP, este proceso de concertación debe fundamentarse en el respeto a los acuerdos y compromisos a fin de empoderar a la sociedad civil. Somos de la opinión que corresponde al Concejo Regional fijar el monto a destinar al PP. Una vez establecido el monto de los recursos, debe discutirse en el seno del CCR el presupuesto participativo de la región, que una vez concertado debe constar en un Acta de Compromiso firmada por alcaldes y representantes de la sociedad civil. Previamente a la discusión sobre el PP, el Consejo de Coordinación Regional debe revisar el Plan de Desarrollo Concertado.
El Acta de Compromisos del Presupuesto Participativo es un pacto social entre las autoridades regionales, alcaldes provinciales y sociedad civil que requiere ser respetado. Estos compromisos deben tener carácter vinculante a fin de garantizar el respeto por los acuerdos y dotar de garantías suficientes al proceso participativo. La Ley Orgánica debe modificarse a fin de que el Presidente Regional sustente ante el Consejo Regional el presupuesto participativo concertado en el CCR.
Es en el CCR donde debe concertarse el PDC y el PP, este proceso de concertación debe fundamentarse en el respeto a los acuerdos y compromisos a fin de empoderar a la sociedad civil. Somos de la opinión que corresponde al Concejo Regional fijar el monto a destinar al PP. Una vez establecido el monto de los recursos, debe discutirse en el seno del CCR el presupuesto participativo de la región, que una vez concertado debe constar en un Acta de Compromiso firmada por alcaldes y representantes de la sociedad civil. Previamente a la discusión sobre el PP, el Consejo de Coordinación Regional debe revisar el Plan de Desarrollo Concertado.
El Acta de Compromisos del Presupuesto Participativo es un pacto social entre las autoridades regionales, alcaldes provinciales y sociedad civil que requiere ser respetado. Estos compromisos deben tener carácter vinculante a fin de garantizar el respeto por los acuerdos y dotar de garantías suficientes al proceso participativo. La Ley Orgánica debe modificarse a fin de que el Presidente Regional sustente ante el Consejo Regional el presupuesto participativo concertado en el CCR.
Como el proceso debe sustentarse en el principio de respeto a los acuerdos, si el Consejo Regional no aprueba el presupuesto participativo concertado en el CCR, debe emitir una resolución motivada explicando su negativa y los puntos en los que no está de acuerdo. Si esto sucediera, el Presidente Regional debería convocar a una reunión extraordinaria del CCR a fin de explicar las razones que tuvo el Consejo Regional para no respetar los acuerdos. Si bien somos de la opinión que los acuerdos tomados en el CCR deberían ser vinculantes, consideramos que esta podría ser una solución que satisfaga a ambas partes.
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